II SA/Wa 47/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Adam Lipiński, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi B. W. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkół w D. - oddala skargę - Burmistrz Miasta i Gminy [...] zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] wydanym na podstawie art 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2156) i § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60 poz. 373) zatwierdził konkurs na dyrektora Zespołu Szkół w [...] ogłoszony i przeprowadzony na podstawie zarządzenia nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] maja 2016 r. Stwierdził ponadto, iż zarządzenie to wchodzi w życie z dniem podpisania. B.W. pismem z dnia 10 października 2016 r. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy [...] do usunięcia naruszenia prawa w związku z powyższym zarządzeniem poprzez jego uchylenie w całości. Skarżąca wskazała, że była uczestnikiem konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w [...], zatem przysługuje jej indywidualny interes prawny w zbadaniu legalności zarządzenia. Wadliwość zarządzenia w sposób bezpośredni narusza jej uprawnienia jako kandydata na stanowisko dyrektora i pozbawia możności objęcia tej funkcji. Zarządzenie nr [...] narusza jej interes prawny w postaci prawa do wykonywania zawodu nauczyciela oraz prawa do ubiegania się o stanowisko zgodne z posiadanymi kwalifikacjami. Skarżąca zarzuciła wskazanemu zarządzeniu naruszenie przepisów art. 36 ust. 1, 1b i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 8 ust. 2 pkt 1) i 4) w związku z art. 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez: 1) wyznaczenie składu Komisji nie zapewniającego pełnej bezstronności prac i rozstrzygnięć, poprzez wskazanie do niej osób towarzysko powiązanych z kandydatem na stanowisko dyrektora – B.B., tj. P.J. (sekretarza Urzędu Miasta i Gminy [...] i byłego przewodniczącego rady rodziców Zespołu Szkół w [...]) A.B. obecnej Przewodniczącej Rady Rodziców Zespołu Szkół w [...]; E.O. – nauczyciela Zespołu Szkół w [...], w sytuacji gdy osoby te jeszcze przed konkursem publicznie negatywne wypowiadały się na temat strony; 2) dopuszczenie do udziału w konkursie kandydata B.B. mimo braku w jego ofercie dokumentu zawierającego "uzasadnienie przystąpienia do konkursu", który jest wymagany zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a) rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r.; 3) zarządzenie w dniu [...] czerwca 2016 r. kilkutygodniowej przerwy w obradach Komisji Konkursowej, mimo rozpoczęcia czynności związanych z przebiegiem konkursu, w sytuacji gdy przepisy rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. nie przewidują możliwości ogłoszenia przerwy w obradach Komisji; 4) wyznaczenie terminu wznowienia konkursu na dzień [...] lipca 2016 r. mimo, iż wnosząca przebywała w tym dniu na zwolnieniu lekarskim, co wykluczało udział w konkursie, i przesłuchanie, mimo iż Przewodniczący Komisji i członkowie Komisji Konkursowej byli informowani o tym fakcie; 5) brak terminowego poinformowania kandydatów o planowanych posiedzeniach Komisji Konkursowej zarówno w dniu [...] czerwca 2016 r., jak i w dniu [...] lipca 2016 r.; 6) naruszenie integralności koperty z ofertą konkursową skarżącej wskazując na jej otwieranie przed dniem pierwszego posiedzenia Komisji. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na ww. wezwanie stwierdził, że jest ono pozbawione usprawiedliwionych podstaw oraz podtrzymał stanowisko zawarte w treści zaskarżonego zarządzenia. B.W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], domagając się jego stwierdzenia nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania.  Wskazanemu zarządzeniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów art. 36 ust. 1, 1b i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz § 3 ust. 2 pkt 1) i 4) w związku z art. 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawę regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły tub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej poprzez: 1) wyznaczenie składu Komisji nie zapewniającego pełnej bezstronności i wyznaczenie w jej skład osób towarzysko powiązanych z kandydatem na stanowisko dyrektora – B.B., (P.J. – sekretarza Urzędu Miasta i Gminy [...] i byłego Przewodniczącego Rady Rodziców Zespołu Szkół w [...], A.B., obecnej Przewodniczącej Rady Rodziców Zespołu Szkół w [...], E.O. – nauczyciela Zespołu Szkół w [...]). Stwierdziła, że wskazane osoby namawiały do wyboru B.B.; 2) dopuszczenie do udziału w konkursie B.B. mimo braku w jego ofercie dokumentu zawierającego "uzasadnienie przystąpienia do konkursu", który jest wymagany na podstawie przepisu § 1 ust, 2 pkt 4 lit. a) w/w rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r.; 3) zarządzenie kilkutygodniowej przerwy w obradach Komisji Konkursowej w dniu [...] czerwca 2016 r. mimo rozpoczęcia czynności konkursu, chociaż przepisy rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. (§ 3 ust. 1-3) nie przewidują takiej możliwości; 4) wyznaczenie terminu wznowienia konkursu na dzień [...] lipca 2016 r., mimo iż skarżąca przebywała w tym dniu na zwolnieniu lekarskim; 5) brak terminowego poinformowania kandydatów o planowanych posiedzeniach Komisji Konkursowej; 6) naruszenie integralności koperty z ofertą konkursową skarżącej, wskazujący na jej otwieranie przed dniem pierwszego posiedzenia Komisji w dniu [...] czerwca 2016 r. Zdaniem skarżącej Komisja Konkursowa miała na celu realizację z góry założonego scenariusza bez względu na okoliczności sprawy. Skarżąca podkreśliła, iż stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Do wniesienia tego rodzaju skargi nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Istotnym warunkiem jest wykazanie, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu. Skarżąca podkreśliła, że była uczestnikiem konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w [...], jako nauczyciel i dotychczasowy dyrektor. Jest osobą w sposób bezpośredni zaangażowaną w konkurs i bezpośrednio dotkniętą działaniami organu, zatem przysługuje jej indywidualny interes prawny w zbadaniu legalności zarządzenia. Wadliwość prawna zarządzenia w sposób bezpośredni naruszyła jej uprawnienia, jako kandydata na stanowisko dyrektora i pozbawiła możliwości objęcia tej funkcji. Posiada zatem indywidualny i konkretny interes prawny w zaskarżeniu tych zarządzeń. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjne zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "P.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności aktu prawnego stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń, np. w razie podjęcia aktu prawnego przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia aktu prawnego określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą jego podjęcia, naruszenia procedury jego uchwalania. Przesłanki te nie pokrywają się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 18 września 1990 r., SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r., nr 4 poz. 2). Orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały lub innego zarządzenia organu gminy może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści przepisu. Doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego w przypadku stosowania art. 147 P.p.s.a. ma miejsce w poszczególnych ustawach o samorządzie gminnym, samorządzie powiatowym i samorządzie województwa (Duże Komentarze Becka – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, wyd. 3 s. 147). W niniejszej sprawie doprecyzowanie przesłanek w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały ma miejsce w art. 91 u.s.g., z treści którego wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy winno nastąpić w przypadku istotnego naruszenia prawa, do którego to pojęcia należy zastosować wyżej poczynione uwagi. W art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. ustawodawca przewidział skargę na akty organów jednostek samorządu terytorialnego inne niż akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Do tej kategorii zalicza się zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego o charakterze ogólnym wewnętrznego urzędowania, w tym regulaminy, wytyczne skierowane do podległych organów i jednostek, akty budżetowe, jak również akty o charakterze indywidualnym, np. w sprawach likwidacji szkoły a także zarządzenia z zakresu przeprowadzania konkursów na dyrektorów samorządowych placówek oświatowych i powierzania stanowiska dyrektorów szkół i placówek oświatowych. W myśl art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę (ust. 1). Kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu (ust. 2). W niniejszej sprawie organem prowadzącym szkołę jest Burmistrz Miasta i Gminy [...], zaś aktem prawnym normującym sposób i tryb przeprowadzania konkursu na stanowisko dyrektora szkoły jest rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.), zwane dalej "rozporządzeniem". Konkurs na stanowisko dyrektora publicznej szkoły ogłasza organ prowadzący szkołę (§ 1 ust. 1 rozporządzenia). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia ogłoszenie konkursu zawiera wskazanie wymaganych dokumentów, m.in.: uzasadnienia przystąpienia do konkursu oraz koncepcji funkcjonowania i rozwoju publicznej szkoły (lit. a). Powyższe oznacza, że kandydat na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, składając swoją ofertę w postępowaniu konkursowym, winien przedłożyć wymagane prawem dokumenty, w tym wskazane w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia. Kwestie oceny prawidłowości złożonych ofert i skutki tej oceny normuje przepis § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który stanowi, że komisja, na podstawie złożonej oferty, podejmuje uchwałę o dopuszczeniu lub odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, przy czym komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) oferta została złożona po terminie; 2) oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu konkursu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Jak wynika z akt sprawy zarówno skarżąca, jak i B.B. złożyli w kontrolowanym postępowaniu konkursowym swoje oferty, do których dołączyli wymagane prawem dokumenty. W szczególności B.B. złożył dokument zatytułowany "Uzasadnienie przystąpienia do konkursu wraz z koncepcją funkcjonowania i rozwoju Zespołu Szkół w [...]". Dokument ten jest opatrzony datą 24 maja 2016 r. W aktach sprawy znajduje się ponadto pismo przewodnie do tego dokumentu również zaopatrzone datą 24 maja 2016 r. W świetle powyższego brak jest podstaw do przyjęcia, że wyżej wymieniony dokument nie został złożony przez kandydata w wymaganym terminie, określonym w zarządzeniu nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy Drabin, z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół w [...]. Zdaniem Sądu jako zgodne z prawem należy zatem ocenić dopuszczenie obydwu kandydatów do udział w przedmiotowym postępowaniu konkursowym na posiedzeniu Komisji Konkursowej w dniu [...] lipca 2016 r. Zarzut naruszenia § 1 ust. 2 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej jest niezasadny. Kolejną kwestią wymagającą rozważenia jest kwestia dopuszczalności zarządzenia w dniu [...] czerwca 2010 r. przerwy w obradach Komisji. Oceniając to zagadnienie, stwierdzić należy, iż przepisy powyżej powołanego rozporządzenia nie regulują kwestii dopuszczalności ogłoszenia przerwy w obradach Komisji. W niniejszej sprawie ogłoszenie przerwy zostało spowodowane wątpliwościami prawnymi co do udziału osób trzecich – jako obserwatorów – w posiedzeniach Komisji. W tej sprawie Komisja zwróciła się z pytaniem prawnym do Ministra Edukacji Narodowej pismem z dnia 13 czerwca 2016 r. Odpowiedź na to pismo sporządzona została w dniu 28 czerwca 2016 r. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności i zasadne wątpliwości Komisji co do udziału osób trzecich w posiedzeniach, w ocenie Sądu, zarządzenie przerwy w obradach Komisji nie naruszało obowiązującego prawa. Następnym problemem wymagającym analizy jest kwestia prawidłowości powiadomienia skarżącej o posiedzeniu Komisji wyznaczonym w dniu [...] lipca 2016 r. Oceniając ten zarzut, zwrócić należy uwagę, iż stosownie do § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. "Komisja po rozmowie z każdym kandydatów dopuszczonych do postępowanie konkursowego, dokonuje ich merytorycznej oceny". Przepisem gwarantującym realną możliwość udziału kandydatów w posiedzeniu Komisji jest m.in. przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w myśl którego kandydatów należy powiadomić na piśmie o terminie i miejscu posiedzenia Komisji nie później niż na 7 dni przed terminem jej posiedzenia. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 6 lipca 2016 r. w na skrzynkę e-mail skarżącej przewodniczący Komisji przesłał wiadomość o terminie posiedzenia Komisji w dniu [...] lipca 2016 r. Skarżąca w swoim piśmie z dnia 8 lipca 2016 r. skierowanym do Przewodniczącego Komisji Konkursowej potwierdziła ten fakt, jednak uważa, że to powiadomienie nie było skuteczne, gdyż informacja o wiadomości e-mail dotarła do niej dopiero w dniu 8 lipca 2016 r. podczas odbierania w Urzędzie Miasta i Gminy pisma z informacją o posiedzeniu Komisji Konkursowej w dniu [...] lipca 2016 r. Z akt sprawy wynika ponadto, że w dniu 5 lipca 2016 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej usiłował osobiście wręczyć skarżącej pismo z informacją o posiedzeniu Komisji, jednak skarżąca pisma tego nie przyjęła (notatka służbowa z dnia 5 lipca 2016 r.). Oceniając powyższe, stwierdzić należy, iż, zdaniem Sądu, termin, o którym mowa w § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r., zostały dochowany. W aktach znajduje się wydruk potwierdzający przesłanie skarżącej w dniu 6 lipca 2016 r. wiadomości e-mail o posiedzeniu Komisji. Wyjaśnienia skarżącej, iż "nie otwierała tej wiadomości", nie mogą zostać uwzględnione, bowiem już w dniu 5 lipca 2016 r. skarżąca mogła otrzymać stosowne powiadomienie, lecz odmówiła jego przyjęcia. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia winien być odczytywany jako gwarancja możliwości wzięcia udziału przez kandydata w posiedzeniu Komisji Konkursowej, a niejako instrument służący do przewlekania prac Komisji. Kolejnym zagadnieniem jest problem udziału skarżącej w posiedzeniu Komisji, wyznaczonym w czasie, gdy przebywała na zwolnieniu lekarskim. Analiza owego zwolnienia dołączonego do akt sprawy, wskazuje, że skarżąca w czasie tej choroby "mogła chodzić". Tego rodzaju wskazania lekarskie nie wykluczają, w ocenie Sądu, możliwości udziału skarżącej w posiedzeniu Komisji Konkursowej. Skarżąca nie przedstawiła żadnych innych – poza wspomnianym zaświadczeniem lekarskim z 20 czerwca 2016 r. dowodów potwierdzających, iż stan jej zdrowia uniemożliwiał jej wzięcie udziału w posiedzeniu Komisji Konkursowej. Zwrócić też należy uwagę, iż skarżąca w okresie zwolnienia co najmniej dwukrotnie (w dniu 5 i 8 lipca 2016 r.) kontaktowała się osobiście z urzędnikami Urzędu Gminy, a także Przewodniczącym Komisji. W świetle powyższego uznać należy, iż uczestniczenie skarżącej w posiedzeniu Komisji było wynikiem jej świadomego wyboru. Dlatego też działania Komisji w tym zakresie nie naruszyły § 5 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. Odnosząc się do kwestii składu Komisji, stwierdzić należy, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie nie pozwala na zakwestionowanie składu Komisji z powodu kontaktów na gruncie towarzyskim pomiędzy członkami Komisji, a jednym z kandydatów. Akta sprawy nie potwierdzają też w sposób jednoznaczny, iż doszło do otwarcia koperty zawierającej ofertę skarżącej przed posiedzeniem Komisji, w wyniku czego naruszona została zasada poufności ofert. Zarzuty dotyczące tych kwestii nie mogą zatem odnieść zamierzonego skutku. W świetle powyższych wywodów Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia prawa, które dawałoby podstawę do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego zarządzenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.