VII SA/Wa 1388/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Zielińska-Śpiewak, Asesor WSA Karolina Kisielewicz ( spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] S.A w [...] oraz [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę [...].S.A. oraz [...]. Sp. z o.o. (obie Spółki z siedzibą w [...], gmina [...], powiat [...]) zaskarżyły jedną skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od mostu granicznego na [...] w [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] wnioskiem z [...] sierpnia 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej inwestycji drogowej. We wniosku podał, że inwestycja ma na celu poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego przez likwidację czterech zjazdów z drogi wojewódzkiej na nieruchomości znajdujące się wzdłuż pasa drogowego (na których znajdują się obiekty handlowo-usługowe). Inwestor podał, że nieruchomości będą skomunikowane z drogą publiczną przez drogi wewnętrzne zlokalizowane po północnej stronie drogi wojewódzkiej (poza pasem drogowym) podłączone do tzw. skrzyżowania typu małe rondo (tzw. wlot północny) oraz zaprojektowaną dodatkowo dwukierunkową drogę zbiorczą (po stronie południowej drogi wojewódzkiej) i wyjaśnił, że w ten sposób działki znajdujące się wzdłuż drogi będą miały zapewniony dostęp do drogi publicznej. Inwestor dodał, że w ramach tej inwestycji zamierza ponadto zlikwidować pas postojowy wzdłuż drogi wojewódzkiej (pozostałość po przejściu granicznym), wybudować ciąg pieszo - rowerowy i w ten sposób "uporządkować" ruch lokalny. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. (sprostowaną postanowieniem z [...] listopada 2016 r.) działając na podstawie przepisów ustawy z [...] kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2015r., poz. 2031 ze zm., dalej jako specustawa drogowa), zezwolił inwestorowi na realizację tej inwestycji drogowej i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W decyzji określił m. in. wymagania dotyczące powiązana drogi z innymi drogami publicznymi, linie rozgraniczające teren inwestycji, zatwierdził projekt podziału nieruchomości. Organ I instancji wyjaśnił, że inwestor w piśmie z [...] października 2016 r. nie uwzględnił oczekiwań skarżących Spółek w sprawie budowy dwóch dodatkowych zjazdów w formie prawoskrętu z drogi wojewódzkiej bezpośrednio na ich działki, ewentualnie budowy trzeciego ronda przez które działki skarżących były skomunikowane z drogą wojewódzką lub przesunięcia projektowanego ronda nieznacznie w kierunku zachodnim. Inwestor podkreślił, że nieruchomość nr [...] będzie skomunikowana z drogą wojewódzką przez drogę wewnętrzną połączoną z drogą publiczną na rondzie. Działka nr [...] będzie połączona z tą drogą publiczną przez projektowaną drogę zbiorczą. Organ dodał, że z dokumentów dołączonych przez inwestora do wniosku o wydanie decyzji wynika, że również działka nr [...] (przed podziałem) na której znajduje się stacja paliw [...] S.A.) będzie skomunikowana z drogą publiczną. W odwołaniu od tej decyzji skarżące Spółki zarzuciły organowi naruszenie: a) art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej przez uniemożliwienie skarżącym w toku postępowania przed organem I instancji wypowiedzenia się co do pisma inwestora z 21 października 2016 r., b) art. 7, art. 12 § 1, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 11 c specustawy drogowej przez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy i oparcie się na nieaktualnych oraz nieadekwatnych do modernizowanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...] badaniami natężenia ruchu, c) art. art. 75 w zw. z § 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124), przez zezwolenie na wybudowanie nieadekwatnych do natężenia ruchu skrzyżowań typu rondo "małe", d) art. 32 ust. 1 Konstytucji oraz art. 8 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez dopuszczenie do nierównego traktowania przedsiębiorców w dostępie do drogi publicznej, wyrażające się w zapewnieniu bezpośredniego zjazdu z modernizowanego odcinka drogi wojewódzkiej dla jednego przedsiębiorcy i pozbawieniu takiego bezpośredniego zjazdu pozostałych przedsiębiorców (w tym skarżących). W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżące Spółki podniosły m. in., że domagają się modyfikacji projektu budowlanego przez nieznaczne powiększenie ronda (drugiego licząc od granicy państwa), ewentualnie jego przesunięcie w kierunku zachodnim, tak aby prowadziły z niego zjazdy na działki na których prowadzą działalność gospodarczą (targowisko i stację paliw). Zdaniem strony pozbawienie ich nieruchomości, znajdujących się przy drodze wojewódzkiej, bezpośredniego do niej dostępu przez zjazdy (prawoskręty) i jednoczesne zaprojektowanie zjazdu z ronda do stacji paliw prowadzonej przez innego przedsiębiorcę jest niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji i art. 8 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Nie jest jasne, dlaczego te same względy bezpieczeństwa nie pozwalają zaprojektować zjazdów w formie prawoskrętów na odcinku od mostu granicznego do pierwszego ronda, natomiast dopuszczają ich zbudowanie za pierwszym rondem, a przy tym tylko dla działki nr [...]. Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu odwołania skarżących stwierdził, że organ I instancji zasadnie udzielił inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wyjaśnił, że decyzja tego organu wymaga jedynie "korekty merytoryczno-reformacyjnej". W związku z tym decyzją z [...] kwietnia 2017r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w decyzji doprecyzował, które z działek stają się z mocy prawa własnością Województwa [...] (organ I instancji określił je w tabeli w sposób nieczytelny), uzupełnił decyzję organu I instancji w zakresie ustaleń dotyczących budowy lub przebudowy sieci uzbrojenia terenu i zjazdów, stosownie do art. 11 f ust. 1 pkt 8 lit. e, h, j specustawy drogowej. Organ odwoławczy uchylił ponadto pkt VI decyzji organu I instancji, określający wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (w tym m. in. prawo do uzyskania odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę) i stwierdził, że "inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszystkich warunków i norm wynikających z art. 5 prawa budowlanego, a w szczególności zapewniających: dostęp do drogi publicznej, możliwość korzystania z urządzeń istniejącej infrastruktury technicznej, ochronę przed ponadnormatywnymi uciążliwościami spowodowanymi hałasem, ochronę przed ponadnormatywnym zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby". Minister zmienił ponadto decyzję organu I instancji w części dotyczącej podstawy prawnej określenia terminu wydania nieruchomości (art. 16 ust. 2 zamiast 16 ust. 1 specustawy drogowej). W uzasadnieniu tej decyzji Minister stwierdził, że powyższe uchybienia organu I instancji nie powodują konieczności uchylenia decyzji ale mogą być "naprawione" przez organ odwoławczy. "Zasadnicze" rozstrzygnięcia, dotyczące: ustalenia przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości i projektu budowlanego nie uległy zmianie. Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących nieuwzględnienia ich postulatów dotyczących zmiany przebiegu inwestycji, w tym m. in. zwiększenia geometrii ronda z małego na średnie w celu zaprojektowania dodatkowego wylotu, Minister wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie decydują o przebiegu inwestycji drogowej i nie mogą narzucić inwestorowi zmiany lokalizacji czy parametrów planowanej inwestycji drogowej. Ocenie organu w tym postępowaniu podlega jedynie zgodność z prawem projektowanego przedsięwzięcia. Minister podał, że przy projektowaniu inwestycji drogowej wzięto pod uwagę § 75 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych (średnica tzw. wyspy środkowej małego ronda wynosi 21 m.) oraz § 9 ust. 1 pkt 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym na drodze klasy G należy ograniczyć liczbę i częstotliwość zjazdów przez zapewnienie dojazdu z innych dróg niższych klas. Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących posłużenia się przez inwestora przy projektowaniu inwestycji pomiarami ruchu na drodze, które nie przedstawiają rzeczywistego natężenia ruchu (ze względu na miejsce usytuowania punku pomiarowego kilka kilometrów od przebudowywanego odcinka drogi wojewódzkiej nr [...]) a ponadto zostały wykonane w 2010 r., organ stwierdził, że te pomiary mają walor jedynie poglądowy i nigdy nie obrazują rzeczywistego stanu ruchu na drodze. Organ odwoławczy wyjaśnił, że należące do skarżących Spółek nieruchomości mają zapewniony dostęp do drogi publicznej i podkreślił, że inwertor nie jest obowiązany do zaprojektowania i wykonania takiej ilości zjazdów indywidualnych i w takiej lokalizacji, jakiej oczekują skarżące Spółki. Inwestor jest zobowiązany zapewnić nieruchomościom odpowiedni dostęp do drogi publicznej, co nie oznacza, że musi on być zgodny z oczekiwaniami stron. Minister podkreślił, że nieruchomość nr [...] będąca własnością [...].S.A. z siedzibą w [...] będzie miała zapewniony dostęp do drogi publicznej przez tzw. drogę zbiorczą podłączoną do południowego wlotu na rondo. Działka nr [...] (będąca własnością tej samej Spółki) będzie skomunikowana z drogą wojewódzką przez dwukierunkową drogę wewnętrzną podłączoną do drogi publicznej na północnym wlocie na rondo. Organ dodał, że dojazd na targowisko należące do drugiej ze Spółek będzie zapewniony przez przebudowywany, istniejący zjazd w km [...]. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ I instancji, organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżące zostały zawiadomione o wszczęciu postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i pouczone o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i o prawie złożenia uwag. Z tego prawa skorzystały składając w dniu 13 października 2016 r. uwagi do projektowanej inwestycji. Wydanie decyzji w dniu [...] października 2016 r. i niezapewnienie stronom możliwości ustosunkowania się do odpowiedzi inwestora ta zgłoszone uwagi nie było prawidłowe, niemniej strona nie wykazała, aby to uchybienie uniemożliwiło się dokonanie konkretnych czynności procesowych. [...].S.A. oraz [...]. Sp. z o.o. w skardze na tę decyzję podniosły, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera m. in. wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Według art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego obiekt budowlany należy projektować i budować z poszanowaniem występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Zatem w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej organ jest obowiązany konkretnie i jednoznacznie określić te wymagania, a nie może poprzestać na stwierdzeniu, że "inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm (...)". Skarżące podkreśliły, że na skutek realizacji spornej inwestycji drogowej, działka nr [...] będąca własnością [...] S.A. zostanie całkowicie pozbawiona dostępu do drogi publicznej (drogi wojewódzkiej nr [...] ), nie jest ona skomunikowana z inną drogą. W związku z tym w zaskarżonej decyzji Minister powinien nałożyć na inwestora obowiązek zapewnienia tej Spółce dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy ten dostęp bezpośredni utraci. Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej. Zaprojektowanie bezpośredniego zjazdu z tej drogi wojewódzkiej do nieruchomości i obiektów handlowych (w tym m.in. stacji paliw) jednego przedsiębiorcy i jednoczesne pozbawienie takich zjazdów innych, konkurencyjnych dotąd przedsiębiorców (w tym skarżących Spółek), grozi zakłóceniem tej konkurencji i wpłynie na wymianę handlową między Polską a Niemcami co najmniej w ten sposób, że wyeliminuje z tej wymiany albo ograniczy ją w stosunku do skarżących Spółek. Z tych powodów skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu [...] października 2017 r. pełnomocnik skarżących Spółek zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 108 § 3 w zw. z art. 107 Traktatu o UE przez brak notyfikacji, co jego zdaniem powinno prowadzić do stwierdzenia jej nieważności. Pełnomocnik podniósł, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowi element pomocy publicznej ze strony państwa na rzecz [...] sp. z.o.o sp. k. w [...] (która dzierżawi teren przy drodze publicznej objętej przebudową, do którego został zaprojektowany jedyny zjazd z drogi publicznej). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W skardze do Sądu skarżące Spółki podniosły, że realizacja inwestycji drogowej, polegającej na rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od mostu granicznego na [...] w miejscowości [...] do skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] zgodnie z projektem zatwierdzonym zaskarżoną decyzją Ministra o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej spowoduje, że działka nr [...] (należąca do [...] S.A.) zostanie pozbawiona dostępu do drogi publicznej (nie będzie skomunikowana z tą drogą nawet pośrednio). W tej sytuacji, zdaniem skarżących w decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji powinny znaleźć się "gwarancja" zapewnienia właścicielowi tej działki utraconego dostępu do drogi publicznej. Tymczasem w zaskarżonej decyzji Minister z naruszeniem art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, nie nałożył na inwestora obowiązku zapewnia [...] S.A., dostępu do drogi publicznej. Minister nie podzielił tego stanowiska i w zaskarżonej decyzji stwierdził, że działka nr [...] będzie skomunikowana z drogą wojewódzką nr [...] przez dwukierunkową drogę wewnętrzną podłączoną do dogi publicznej na północnym wlocie na rondo. Dodał, że także działki nr [...] i nr [...] nie zostaną pozbawione dostępu do drogi publicznej. Z mapy obejmującej proponowany przebieg drogi wynika, co zresztą przyznają skarżący w piśmie z [...] października 2016 r., zawierającym "uwagi i zastrzeżenia" do wniosku inwestora o wydanie zezwolenia na sporną inwestycję drogową, że działka nr [...] będzie pozbawiona bezpośredniego dostępu do drogi publicznej, niemniej jednak będzie z tą drogą skomunikowana przez drogę wewnętrzną po stronie północnej drogi wojewódzkiej prowadzącą do ronda (tzw. wlot północny). Należy wyraźnie podkreślić, że niezapewnienie skarżącej bezpośredniego dostępu do drogi publicznej (w formie zjazdu z tej drogi) w okolicznościach rozpoznawanej sprawie nie jest przesłanką stwierdzenia, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z prawem. Na inwestorze ciążył obowiązek zapewnienia Spółce dostępu do drogi publicznej, co nie oznacza, że ten dostęp ma być bezpośredni. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym zgodnie przyjmuje się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy kiedy na działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu. W świetle art. 11 e specustawy drogowej, organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności i celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i nie ma on obowiązku uwzględniać oczekiwań stron postępowania czy innych podmiotów. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do kompetencji organu należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny zgodności tego projektu z przepisami prawa w sposób prawidłowy. Parametry zaprojektowanych rond (wyspa środkowa o średnicy 21 m.) mieszą się w granicach ustalonych w § 75 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym średnica wyspy tzw. małego ronda powinna wynosić od 10 do 28, a w szczególnych przypadkach do 33,5 m. Inwestor w piśmie z 15 grudnia 2015 r. wyjaśnił, że zwiększenie geometrii ronda jest nieuzasadnione ze względu na warunki panujące na drodze a także niezasadne z ekonomicznego punktu widzenia. Wyjaśnił też przyczyny zlikwidowania dotychczasowych zjazdów z drogi wojewódzkiej i przekonująco uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił postulatów skarżących Spółek podnoszonych w toku postępowania administracyjnego. Jak już powiedziano, inwestor decyduje o "rozmiarze" inwestycji, a organy (i Sąd) nie mogą ingerować w te zamierzenia, o ile oczywiście mieszczą się one w granicach określonych przepisami prawa. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 107 ust. 1 Traktatu o UE przez nieuzasadnione uprzywilejowanie jednego przedsiębiorcy w sytuacji, gdy to skarżące posiadały dotychczas bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Według art. 107 ust. 1 Traktatu o UE, z zastrzeżeniem innych postanowień przewidzianych w Traktatach, wszelka pomoc przyznawana przez Państwo Członkowskie lub przy użyciu zasobów państwowych w jakiejkolwiek formie, która zakłóca lub grozi zakłóceniem konkurencji poprzez sprzyjanie niektórym przedsiębiorstwom lub produkcji niektórych towarów, jest niezgodna z rynkiem wewnętrznym w zakresie, w jakim wpływa na wymianę handlową między Państwami Członkowskimi. Z przepisu tego wynika, że pomoc publiczna stanowi korzyść ekonomiczną pochodzącą od państwa, której przedsiębiorca nie uzyskałoby w normalnych warunkach. Decyzja dotycząca zezwolenia na realizację inwestycji drogowej dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie drogi wojewódzkiej, została udzielona zarządcy drogi i już z tego względu nie może być uznana, w zakresie określającym dostęp do tej drogi, za źródło korzyści ekonomicznych podmiotów korzystających z tego dostępu. Nie stanowi przysporzenia majątkowego, w szczególności preferującego podmiot, który posiada dostęp bezpośredni w stosunku do tych, których dostęp do drogi jest pośredni. Trzeba zauważyć, że skarżący stawiając ten zarzut nie wykazali, w czym konkretnie wyraża się ekonomiczne uprzywilejowanie podmiotu, który mocą tej decyzji uzyskał łatwiejszy niż pozostali dostęp do projektowanej rozbudowy drogi wojewódzkiej. Sąd uznaje za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej. W zaskarżonej decyzji (pkt VI sentencji) Minister prawidłowo stwierdził, że inwestycję zaprojektowano z uwzględnieniem wszelkich warunków i norm wynikających z art. 5 Prawa budowlanego, w tym dotyczących m.in. do dostępu do drogi publicznej, a w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił w jaki sposób ten dostęp do drogi publicznej będzie zagwarantowany. Odnosząc się do zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, należy stwierdzić, że skarżące spółki czynnie uczestniczyły w tym postępowaniu składając uwagi i zastrzeżenia do projektu inwestycji przedstawionego przez inwestora. W tej sytuacji wydanie decyzji mimo wyznaczenia stronie terminu w celu ustosunkowania się odpowiedzi inwestora na postulaty skarżących, nie oznacza, że zostały one pozbawione prawa czynnego udziału w tym postępowaniu. Należy dodać, że Spółki nie wykazały, w jaki sposób ich prawo do czynnego uczestnictwa w postępowaniu zostało naruszone, nie wykazały że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) obowiązek kontroli z urzędu sprawy w szerszym zakresie niż określony w skardze, stwierdził że nie ma podstaw do wzruszenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżona decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera wszystkie niezbędne w świetle art. 11 f ustawy elementy. Mając to wszystko na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargi za nieuzasadnione i na podstawie art. 151 powołanej ustawy, orzekł jak w sentencji.