I OSK 2825/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej Z.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 732/17 w sprawie ze skargi Z.C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w G. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby postanawia: dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. POSTANOWIENIE Dnia 23 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 732/17 w sprawie ze skargi Z.C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie złożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 25 września 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 732/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a", odrzucił skargę Z. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 12 maja 2017 r., w przedmiocie odwołania od propozycji zatrudnienia. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca. Wnioskiem z dnia z 10 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O., jako organizacja społeczna, na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. W uzasadnieniu podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno- Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 33 § 2 P.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 P.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 P.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 P.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. UZASADNIENIE Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku postanowieniem z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 732/17 odrzucił skargę Z. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 12 maja 2017 r. w przedmiocie propozycji zatrudnienia. Postanowienie powyższe wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Pismem z dnia 12 maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku przedstawił Z. C. propozycję zatrudnienia na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 ze zm.) – dalej jako "ustawa Przepisy wprowadzające (...)". W dniu 11 lipca 2017 r. Z. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na ww. pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Gdańsku z dnia 12 maja 2017 r. W skardze podniosła zarzut "nieważności i bezprawności" z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej propozycji pracy w świetle ustawy Przepisy wprowadzające (...) tj. art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1947) – dalej jako "KAS". Zarzuciła ponadto niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez niezgodność z art. 2, 7, 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zdaniem skarżącej z uwagi na fakt, że propozycja dotyczyła jej jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pełniącego służbę na podstawie mianowania (administracyjno-prawna podstawa zatrudnienia) oraz w związku z tym, że wydał ją organ administracji publicznej właściwa musi być droga poddania sprawy kontroli w trybie administracyjnym. Zdaniem skarżącej złożona jej propozycja stanowi czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 §2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) – dalej jako "P.p.s.a". Skarżąca podniosła ponadto, że nie zgadza się z przedłożoną jej propozycją pracy z uwagi na treść art. 170 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Wskazanym na wstępie postanowieniem Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę Z. C. W uzasadnieniu wyjaśnił, że propozycja zatrudnienia została przez skarżącą przyjęta, a zatem zgodnie z art. 171 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), stosunek służby uległ przekształceniu w stosunek pracy. Sąd pierwszej instancji powołał się na wynikającą z art. 277 KAS generalną zasadę właściwości sądów powszechnych do rozpatrywania sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Wskazał jednocześnie na wynikający z art. 276 KAS wyjątek od powyższej zasady w przypadkach, gdy w sprawie wydana została decyzja. Podkreślił jednak, iż przedmiotem zaskarżenia w rozpatrywanej sprawie nie jest decyzja, o której mowa w tym przepisie. Powołując się na orzecznictwo wskazał ponadto na przesłanki umożliwiające skontrolowanie czynności administracyjnej przez sąd administracyjny. Wyjaśnił, że zaskarżona propozycja stanowi akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania stosunku pracy w miejsce dotychczasowego stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi jednak samoistnie żadnych skutków prawnych. Dopiero jego akceptacja, odmowa akceptacji lub upływ określonego terminu rodzą skutki w sferze stosunku służbowego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji oznacza to, iż zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, Z. C. wniosła skargę kasacyjną, w której zarzuciła naruszenie: - art. 145 §1 pkt 1 lit. a) P.ps.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...) poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też nie stanowi innego niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa; - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a w zw. z art. 58 §1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 §2 pkt 1-3 P.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, podczas gdy dotyczy ona uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek jej przedłożenia wynika wprost z ustawy Przepisy wprowadzające (...); - art. 145 §1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 3 §1 P.p.s.a. oraz art. 1 §2 oraz art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188) poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia naruszenia art. 77 §1 kpa oraz 104 §2 k.p.a., art. 45 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i art. 8 w zw., z art. 103 §3 k.p.a., naruszenia art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie skarżącej prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu oraz naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania sądowego. W oparciu o tak postawione zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia ewentualnie uchylenie postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpoznania. Wniosła ponadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że przedłożona jej propozycja pracy jest indywidualnym aktem lub czynnością o charakterze władczym, ponieważ niezależnie od tego, czy przyjęłaby propozycję pracy czy odmówiła jej przyjęcia to zostałaby pozbawiona statusu funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, który uzyskała na podstawie aktu administracyjnego. Podkreśliła ponadto, że skoro w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) ustawodawca uznał, że ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza polegająca na zmianie warunków pełnienia służby stanowi decyzję administracyjną to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służby, tj. stosunku pracy, wymaga wydania decyzji, od której przysługuje procedura odwoławcza. W ocenie skarżącej złożenie jej propozycji pracy stanowi zatem wydanie decyzji administracyjnej, gdyż jest to władcze i jednostronne działanie wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Jednocześnie podkreśliła, że w przedstawionej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji brak jest informacji o wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służby. Zapisów takich również nie ma w ustawie Przepisy wprowadzające (...). W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Skarbowej w Gdańsku wniósł o jej oddalenie w całości. W jego ocenie zarzuty skargi kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia, a zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 października 2017 r. nie narusza prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co mogłoby stanowić podstawę jego uchylenia. W uzasadnieniu zgodził się ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w zaskarżonym postanowieniu i wskazał, że przyjęta przez ustawodawcę konstrukcja właściwości sądów w zakresie spraw związanych ze stosunkiem służbowym funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, ogranicza w tym zakresie właściwość sądów administracyjnych do rozpoznania spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 KAS. Tymczasem przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest decyzja, o której mowa w ww. przepisie. Zaskarżona propozycja nie nosi bowiem znamion decyzji administracyjnej. Stanowi ona jedynie akt woli, a nie władzy (swego rodzaju ofertę) organu administracji, który zmierza do nawiązania z funkcjonariuszem stosunku pracy w miejsce istniejącego dotychczas stosunku służbowego. Akt ten nie rodzi jednak samoistnie żadnych skutków prawnych. Poza tym brzmienie art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wskazuje, że kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych pozostawiono, prawo w zakresie rodzaju propozycji składanej pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Pismem z dnia 10 stycznia 2018 r. Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. złożył wniosek o dopuszczenie do udziały w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony. Jednocześnie podniósł, iż nie zgadza się z poglądem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyrażonym w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o "jego nieuwzględnienie w całości". W obszernym uzasadnieniu wniosku przedstawił swoje stanowisko w sprawie, w którym wskazał m.in., że skoro ustawodawca w art. 169 ust. 4 ustawy Przepisy wprowadzające (...) uznał, iż ingerencja organu w stosunek służbowy funkcjonariusza polegająca na zmianie warunków pełnienia służby (poprzez złożenie propozycji nowych warunków jej pełnienia), stanowi decyzję administracyjną, to tym bardziej tak istotna ingerencja w stosunek służbowy, jaką jest przydzielenie zadań w ramach innego stosunku niż stosunek służb, wymaga wydania decyzji. Złożenie w niniejszej sprawie propozycji funkcjonariuszowi stanowi zatem wydanie decyzji administracyjnej. Jest to bowiem władcze i jednostronne działanie, wpływające na kształt stosunku służbowego funkcjonariusza. Powołując się na literaturę podniósł, że gdyby uznać, iż propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną, to musi być innym aktem prawnym podlegającym kontroli. Nie zgodził się ponadto z poglądem, że organ miał prawo złożyć skarżącemu propozycję pracy, a nie propozycję służby. W jego ocenie bowiem na mocy art. 165 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...) wszyscy funkcjonariusze Służby Celnej stali się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Organ nie ma zatem racji twierdząc, że decyzja o wręczeniu propozycji służby należy do sfery swobodnej decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 23 stycznia 2018 r. dopuścił Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. do udziału w niniejszej sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia istnienia kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust.7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz.U. poz.1948 ze zm.). Kognicję sądu administracyjnego wyznacza przepis art.3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. tj. 2017, poz. 1369), dalej, jako " p.p.s.a.". Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego. Dla potrzeb niniejszej sprawy należy rozważyć, czy pisemną propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia można zaskarżyć do sądu administracyjnego, jako akt lub czynność albo decyzję, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art.104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę")- vide uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., pub. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., pub. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Z kolei w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016, J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011 ) . Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U z 2016r. poz. 1947 ze zm. ) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej ( Dz. U z 2016r. poz. 1948 ze zm. ). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja ( zatrudnienia, czy służby ). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz " odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, należy rozważyć czym jest w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych . Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych ), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji ( poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy ), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 w/wym przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W kontekście powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art.165 ust.7 wymienionej na wstępie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. jest decyzją administracyjną. Przedewszystkim dlatego, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Oznacza to, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej, które w istocie zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopuszczalności skargi, okazały się nieusprawiedliwione. Stwierdzenie podstawy do odrzucenia skargi z powodu braku drogi sądowoadministracyjnej czyniło niemożliwym merytoryczne jej rozpoznanie. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. Trzeba jednakże wskazać, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.