II OSK 504/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński /spr./ sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 980/17 w sprawie ze skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy C. na rzecz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z siedzibą w Warszawie - Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 980/17, po rozpoznaniu przy udziale Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków Śródmieście - Zachód D. J. skargi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego. Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. dla Powiatu N. (dalej jako PINB) przeprowadził w dniu 4 września 2015 r. czynności kontrolne, w toku których ustalono, że na działce nr [...], w rejonie działki nr [...] w P. istnieje most drogowy posadowiony na przyczółkach betonowych pozostałych po istniejącym w tym miejscu moście, który uległ zawaleniu w listopadzie 2014 r. Ustalił, że nie wydano pozwolenia na budowę tego mostu oraz nie zgłoszono budowy mostu tymczasowego. Do akt postępowania włączono książkę obiektu budowlanego drogi wewnętrznej nr [...],[...] w P.. Organ wszczął postępowanie w sprawie samowolnej budowy mostu na terenie działki nr [...], przy działce nr [...] w miejscowści P., gmina C.. Przesłuchano w charakterze śwadków okolicznych mieszkańców: J. U., T. Ł., K. C., M. C., Z. M., a także A. B., jako przedstawiciela Gminy C.. Żadna z tych osób nie wiedziała kto jest inwestorem budowy przedmiotowego mostu. Pozostałe wezwane osoby pisemnie wyjaśniły, że z uwagi na stan zdrowia nie są stanie stawić się w Inspektoracie oraz że nie mają informacji dotyczących budowy mostu na działce nr [...] w P. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. PINB nałożył na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K., na podstawie art. 48 ust 3 P.b., obowiązek przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego mostu, w tym oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, oraz czterech egzemplarzy projektu budowlanego, w terminie 3 miesięcy od doręczenia postanowienia. Przesłuchano w charakterze świadka B. L, dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C., która oświadczyła, że nie wie kto jest inwestorem budowy mostu, zabezpieczenia przedmiotowego mostu przed ruchem kołowym w postaci znaków drogowych oraz wygrodzenia taśmą ostrzegawczą są niszczone. W dniu 21 marca 2016 r. wpłynęło pismo Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, który poinformował o zabezpieczeniu mostu przed ruchem kołowym oraz ustawieniu znaków drogowych, do pisma dołączono zdjęcia obrazujące te zabezpieczenia. Do akt postępowania włączono uwierzytelnione kserokopie części akt zgromadzonych w sprawie katastrofy budowlanej, tj. zawalenia się mostu w P. na działce nr [...]. PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 P.b. nakazał właścicielowi działki nr [...] w P. - Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. wykonać rozbiórkę metalowego przęsła mostu drogowego, jednoprzęsłowego, o długości 17,00 m, szerokości 2,85 m i wysokości w świetle 2,60 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...], przy działce nr [...] (droga wewnętrzna stanowiąca własność Gminy C. prowadząca do mostu), w miejscowości P., gm. C., odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wniósł odwołanie od powyższej decyzji, domagając sie jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Argumentował, że nie był on uczestnikiem procesu budowlanego, ani właścicielem lub zarządcą przedmiotowego mostu. Wskazał, że działka nr ewid. [...] w miejscowości P. stanowi koryto potoku Ł. i jest trwale zajęta przez wody płynące. Organ administruje potokiem Ł. jednak zgodnie z obowiązującym prawem nie można wiązać prawa własności wód publicznych oraz gruntów pokrytych wodami, wynikających z art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) z prawem własności urządzenia wodnego usytuowanego na gruncie. W prawie wodnym nie obowiązuje zasada superficies solo cedit i wobec tego Zarząd nie posiada żadnego tytułu do przedmiotowego mostu. Most nie jest urządzeniem wodnym a przepisy prawa wodnego dotyczące urządzeń wodnych stosuje się do obiektów mostowych, na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa wodnego, odpowiednio. Zaskarżona decyzja została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, bez zebrania wyczerpujących dowodów, czym naruszyła art. 7 i art. 77 K.p.a. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB. Organ odwoławczy uznał, że Gmina C., jako właściciel dochodzącej do mostu drogi publicznej na działce [...], w P. oraz Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, jako posiadający w trwałym zarządzie działkę nr [...] w P., należącą do Skarbu Państwa, zostali prawidłowo uznani za strony postępowania. Organ pierwszej instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane, jako wymagające uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor zatem był zobowiązany do uzyskania pozwolenia na budowę. Przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały pomiędzy 27 listopada 2014 r. a 28 maja 2015 r. Inwestor nie posiadał pozwolenia na budowę, zatem most wzniesiony został w warunkach samowoli budowlanej. Dalej organ przedstawił ustalone w trakcie postępowania parametry mostu oraz parametry drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i [...] w P. dochodzącej do mostu. Organ wskazał, że przesłuchany w charakterze świadka zastępca Wójta A. B. zeznał, że nie wie kto jest inwestorem budowy przedmiotowego mostu, ale na pewno nie była nim G. C. Organ zaznaczył, że gmina jako jednostka samorządu terytorialnego musi wypełniać obowiązki wynikające z ustawy o funduszach publicznych, tym samym prowadzić księgowość, w której ewidencjonowane są wydatki ponoszone z budżetu i nie jest możliwe, aby poczyniła wydatki nie odnotowane w księgach rachunkowych. Ponadto MWINB zwrócił uwagę, że prowadzone przez policję pod nadzorem Prokuratury dochodzenie (syng. akt [...],[...]), dotyczące przestępstwa z art. 90 P.b., zostało w dniu 11 maja 2016 r. umorzone, wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Organ odwławczy stwierdził, że PINB wydał postanowienie w trybie art. 48 ust 3 P.b. skierowane do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, jako sprawującego stały zarząd działki należącej do Skarbu Państwa z uwagi na nieustalenie inwestora przedmiotowych robót. Podkreślił, że wybór adresata decyzji wymienionych w treści art. 52 P.b., w tym decyzji wydanej na podstawie art. 48 jest uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości legalnej realizacji przez te podmioty nałożonych na nie obowiązków administracyjnoprawnych w nawiązaniu do prawnego wymogu posiadania tytułu prawnego do nieruchomości. Skoro z zebranego materiału dowodowego wynika, że zarówno PINB jak i organom ścigania nie udało się wykryć sprawcy samowoli, to adresatem decyzji powinien być właściciel gruntu, na którym znajduje się przedmiotowy obiekt budowlany. W pierwszej kolejności podmiotem zobowiązanym do rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego jest inwestor, chyba że w okolicznościach sprawy podmiot ten w dacie orzekania już nie istnieje, bądź nie ma tytułu do nieruchomości lub obiektu. Przywołując treść art. 48 K.c. organ odwioławczy wskazał, że most, jako urządzenie związane trwale z gruntem, stanowi własność właściciela gruntu, na którym się znajduje. W jego ocenie brak było podstaw do uznania, że własność mostu, jako części drogi powinna przypadać Gminie C.. Przedmiotowy most, stanowiący samowolę budowaną, nie znajduje się w zarządzie gminy, jako część drogi gminnej. Wbrew twierdzeniom skarżącego, prawo własności mostu wywiedzione zostało z art. 49 K.c. (powinno być art. 48 K.c.), określającego własność obiektów połączonych trwale z gruntem, a nie z art. 11 ust. 1 i 14 ust. 1 Prawa wodnego, regulujących zagadnienie własności wód płynących. Przęsło przedmiotowego mostu wsparte zostało na działce nr [...] w P., nie zaś na wodach płynących. Sam most - jak prawidłowo wskazał organ pierwszej instancji - nie jest urządzeniem wodnym. Podsumowując rozważania organ odwoławczy uznał, że obowiązek rozbiórki przedmiotowego mostu nałożony został na RZGW jako właściciela działki gruntowej nr [...] w P. zgodnie z art. 49 K.c. (powinno być art. 48 K.c.), co nie stoi w sprzeczności z przepisami szczegółowymi wynikającymi z Prawa wodnego. Brak jest innego podmiotu uprawnionego do dokonania rozbiórki będącego przedmiotem postępowania mostu, organy nadzoru budowlanego zobowiązane są natomiast do doprowadzenia do zgodności z prawem istniejących obiektów budowlanych. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wniósł skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: – art. 52 w związku z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na nałożeniu nakazu rozbiórki podmiot niebędący inwestorem, właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu budowlanego; – art. 48 K.c. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy zasada suprficies solo cedit nie ma tutaj zastosowania, ze względu na odrębne regulacje dotyczące własności, wynikające z ustawy Prawo wodne; – art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. i 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a polegających na nieustaleniu inwestora, właściciela, czy też zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego oraz błędnym przyjęciu, że nakaz rozbiórki powinien być nałożony na stronę skarżącą; – art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy decyzja ta powinna zostać uchylona, a postępowanie w pierwszej instancji umorzone. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 980/17, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł o kosztach postępowania sądowego bowiem uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Sąd zwrócił uwagę, że nikt nie kwestionuje tego, że most odbudowany został w warunkach samowoli budowlanej i ma do niego zastosowanie procedura przewidziana w art. 48 Prawa budowlanego. Istotą skargi było to wobec kogo organ nadzoru budowlanego winien prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej oraz na kogo powinien zostać nałożony nakaz rozbiórki w wypadku braku możliwości legalizacji. Sąd I instancji stwierdził, że z treści art. 48 – 49 Prawa budowlanego nie wynika wprost, na jaki podmiot lub podmioty organy nadzoru budowlanego mogą nakładać poszczególne obowiązki związane z samowolą budowlaną, w tym rozbiórki obiektu budowlanego w całości lub części. W tym zakresie należy odwołać się do art. 52 Prawa budowlanego, stosownie do którego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis powyższy wylicza krąg podmiotów, które mogą być adresatami różnych obowiązków nakładanych przez organy nadzoru budowlanego lub adresatami decyzji, nakazującej rozbiórkę. Przepisy nie zawierają definicji legalnych pojęć inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, zatem już z tych choćby powodów art. 52 Prawa budowlanego wymaga dalej idącej wykładni, która w specyficznym stanie faktycznym sprawy powinna uwzględniać też systemowo przepisy ustawy Prawo wodne. Zdaniem Sądu, taka konieczna wykładnia art. 52 Prawa budowlanego nie została zaprezentowana w żadnej z wydanych decyzji. Sąd stwierdził, że w zakresie, w jakim organy podjęły próbę przedstawienia swych poglądów na temat prawa własności mostu, obie decyzje należało uznać za wewnętrznie sprzeczne. Sąd zauważył, że obowiązki, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, a w konsekwencji ich niewykonania, nakazem rozbiórki mostu na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 P.b. nie został obciążony Skarbu Państwa, lecz podmiot wykonujący trwały zarząd w stosunku do wód płynących znajdujących się na działce nr [...] zajętej przez wody potoku Ł. Skoro obowiązek rozbiórki został nałożony w decyzji na jednostkę organizacyjną mającą status zarządcy, a obiekt budowlany jest określany w decyzjach jako most drogowy koniecznym było rozważanie obowiązków gminy jako zarządcy dróg lokalnych, należących do kategorii dróg publicznych oraz wewnętrznych, ale ogólnie dostępnych. Sąd pokreślił, że braki w zdefiniowaniu określonych pojęć przekładają się też na wadliwości postępowania wyjaśniającego. W ocenie Sądu, zgromadzony dotychczas w jego wyniku materiał dowodowy nie pozwalał na poczynienie rzetelnych ustaleń co do osoby inwestora i osoby zarządcy spornego obiektu budowlanego, stąd nałożenie na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. obowiązków z art. 48 Prawa budowlanego było co najmniej przedwczesne. Sąd mając na uwadze wadliwość przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wskazał, że zmierzając do ustalenia kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji przesłuchał świadków. Sposób dokonania tego przesłuchania Sąd uznał za nieprawidłowy. Świadkowie J. U. (k. 57 akt organu pierwszej instancji), T. Ł. (k. 58 akt organu pierwszej instancji), Z. C. (k. 96 akt organu pierwszej instancji) oświadczyli że nie wiedzą, kto jest inwestorem mostu. Podobnej treści oświadczenie na piśmie złożyła wezwana na przesłuchanie w charakterze świadka K. B. (k. 61 akt organu pierwszej instancji). Świadek A. B. – zastępca Wójta Gminy C. – zeznał tak samo, dodając że na pewno inwestorem nie jest Gmina (k. 73 akt organu pierwszej instancji). Również K. C. wskazał że nie wie, kto jest inwestorem, podał dodatkowo że most musiał zostać wykonany w ciągu jednego dnia (k. 94 akt organu pierwszej instancji). M. C. również wskazała, że nie zna inwestora, daty budowy mostu nie pamięta (k. 95 akt organu pierwszej instancji). Świadek B. L. - dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. - oświadczyła, że nie wie kto jest inwestorem, a most był kilkakrotnie zabezpieczany przed ruchem kołowym przez ustawienie znaków drogowych i wygrodzenie taśmą (k. 128 akt organu pierwszej instancji). Sąd zauważył, że protokoły przesłuchania nie wskazują, jak rozumiane jest przez świadków pojęcie inwestora. Także organy nadzoru budowlanego nie ujawniają w decyzjach, jak rozumieją ten termin, a w szczególności czy jego znaczenie odpowiada występującemu w języku potocznym, czy też wykładnia systemowa, celowościowa lub także historyczna uzasadnia nadanie mu nieco innego znaczenia. Nie można postawić znaku równości pomiędzy inwestorem, a sprawcą przestępstwa, co do którego organy ścigania wszczęły, a potem umorzyły postepowanie karne. Zdaniem Sądu, treść zapisanych zeznań sugeruje wręcz, że większość świadków zapytano jedynie - czy posiadają wiedzę na temat tego, kto jest inwestorem spornego mostu. Ustalenie osoby inwestora może zależeć od szeregu różnych czynników, a osoba nie dysponująca pełną wiedzą o okolicznościach faktycznych i uwarunkowaniach prawnych może takiego podmiotu nie umieć jednoznacznie wskazać, chociaż posiada wiedzę o pewnych faktach. Według Sądu, o tym kto jest inwestorem rozstrzygać winien organ nadzoru budowlanego na podstawie całokształtu okoliczności faktycznych, przy czym z szeregu dowodów mogą wynikać jedynie pośrednie wskazówki w tym zakresie. Dopiero pozyskanie wiedzy na temat wszystkich okoliczności, związanych z realizacją inwestycji może pozwolić na udzielenie odpowiedzi na tak zadane pytanie. Zatem to nie świadkowie powinni organowi wskazać inwestora, lecz organ, na podstawie szeregu dowodów i szeregu ustalonych faktów powinien stwierdzić, kto był rzeczywiście tym inwestorem w rozumieniu art. 52 Prawa budowlanego. Sąd wskazał, że w związku z tym przynajmniej części świadków – tym, którzy nie wskazywali na zbyt rzadkie przebywanie w pobliżu mostu czy całodzienną pracę – należało postawić szereg pytań o okoliczności, związane z jego wykonaniem. Nie bez znaczenia mogły tu również być okoliczności związane z budową mostu, który uległ katastrofie budowlanej, a którego przyczółki stanowią element odbudowanej budowli. Istotne mogłoby okazać się wskazanie wszelkich dowodów pośrednich, np. obecności sprzętu budowlanego, pracowników, powiązania ich z konkretną firmą, która mogła most wykonać, pozyskanie wiadomości o dalszych dowodach, w szczególności o kolejnych świadkach, mogących posiadać istotną wiedzę. Sąd podkreślił, że takich pytań nie zadano, wobec czego czynności dowodowe nie zostały przeprowadzone dostatecznie wnikliwie, a więc naruszono dyspozycję art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Organy nadzoru budowlanego, pomimo posiadanej wiedzy o prowadzonym w przedmiocie samowoli budowlanej postępowaniu karnym (dochodzeniu) nie podjęły żadnych działań, aby pozyskać dokumentację zgromadzoną przez organy ścigania. Co prawda, jak wynika z akt sprawy (k. 717 akt organu pierwszej instancji) dochodzenie w sprawie wybudowania (...) mostu na terenie działki nr [...] w miejscowości P. gm. C. bez wymaganego pozwolenia na budowę zostało umorzone wobec niewykrycia sprawcy przestępstwa. Niemniej jednak umorzenie postępowania karnego nie jest jednoznaczne z brakiem możliwości ustalenia, kto był inwestorem. Co więcej, to że dowody zgromadzone w postępowaniu karnym mogły nie być wystarczające, aby konkretnej osobie postawić zarzuty i następnie sformułować akt oskarżenia nie oznacza automatycznie, że byłyby nieprzydatne dla ustalenia inwestora albo przynajmniej poszukiwania dalszych środków dowodowych. Zaniedbanie w postaci nieuzyskania tych dokumentów również ocenić należy jako naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Sąd za przedwczesne uznał stwierdzenie, że nie jest możliwe, by Gmina C. poczyniła wydatki nie odnotowane w księgach rachunkowych – a taki argument został przez organ odwoławczy przywołany na uzasadnienie tezy, że gmina na pewno inwestorem nie jest. O takich wydatkach nie wspomina przesłuchany jako świadek zastępca wójta (k. 73 akt organu pierwszej instancji), ale nie zeznaje też, że Gmina C. ich na pewno nie poniosła. Z akt sprawy nie wynika też, by organy nadzoru budowlanego analizowały wydatki gminy w okresie, kiedy dokonano samowoli budowlanej. Taka dowolność ustaleń stanowi o naruszeniu art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Według Sądu, zastrzeżenia budziła również dokumentacja, zgromadzona w aktach sprawy. Kopie mapy ewidencyjnej (k. 63-64 akt organu pierwszej instancji) nie pozwalają na ustalenie, gdzie znajdują się działki nr [...] – droga we współwłasności osób fizycznych i nr [...] – droga wewnętrzna, stanowiąca własność Gminy C. Wydruk z serwisu "geoportal" (k. 9 akt organu pierwszej instancji) nie jest natomiast dokumentem. "Książka obiektu budowlanego" (k. 17-37 akt organu pierwszej instancji) nie jest datowana i nie pozwala na poczynienie istotnych ustaleń, jedynie załącznik do niej w postaci fotografii (k. 14-16 akt organu pierwszej instancji) daje pewne pojęcie o wyglądzie drogi wewnętrznej na działce nr [...], prowadzącej do spornego mostu. Wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 65 akt organu pierwszej instancji) również nie pozwala na zlokalizowanie działek, stanowiących drogi, prowadzące z dwóch stron do mostu, wobec czego na podstawie dotychczas zgromadzonych dokumentów nie jest możliwe ustalenie przeznaczenia drogi w planie miejscowym. W tej sytuacji uzasadnionym jest ponowne stwierdzenie naruszenia art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Sąd zwrócił uwagę, że organy nadzoru budowlanego zaniedbały też poczynienie wnikliwych ustaleń w przedmiocie funkcji mostu jako elementu drogi, przez niego przebiegającej. Wskazując na kompetencję własną gminy do zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców w zakresie spraw dotyczących gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego Sąd zauważył, że organy nie rozważyły czy na Gminie C. spoczywa obowiązek zarządu przedmiotową droga lokalną, nawet jeżeli jest ona posadowiona po części na gruntach osób fizycznych. Sąd podkreślił, że organ odwoławczy nazywa tę drogę nawet drogą publiczną, co może świadczyć o jej ogólnej dostępności dla społeczności lokalnej, i zarządzie sprawowanym przez Gminę C. Zdaniem Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał jednak na ustalenie, czy droga i wraz z nią sporny most stanowi jedynie ułatwienie komunikacyjne dla właścicieli domów, położonych po wschodniej stronie potoku Ł., czy też jest to jedyny dojazd do tych nieruchomości, zapewniający zbiorowe potrzeby części wspólnoty gminnej. Nie wiadomo, kiedy powstały budynki za potokiem i czy ich obsługa komunikacyjna miała być zapewniana właśnie przez ten most. Sąd wskazał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty, dotyczące katastrofy budowlanej – zawalenia się wcześniejszego mostu, który został następnie samowolnie zrekonstruowany (k. 146 - 156 akt organu pierwszej instancji). Wynika z nich, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego traktował w czasie tych czynności Gminę C. jako zarządcę drogi (np. protokół z przeprowadzenia czynności sprawdzająco-kontrolnych w terenie, k. 150 akt organu pierwszej instancji), a przedstawiciel gminy poczuwał się do tych obowiązków, m. in. do zabezpieczenia zniszczonego obiektu. Podobne działania gminy podjęte zostały również w sprawie nowego, spornego mostu (zeznania B. L., k. 128 akt organu pierwszej instancji). Według Sądu sugeruje to podjęcie przez gminę obowiązków zarządcy drogi, wynikających z art. 20 ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo w kolejnym protokole z czynności sprawdzająco-kontrolnych (k. 153 akt organu pierwszej instancji) odnotowano informacje, podane przez B. S., sołtysa wsi P. Zgodnie z nimi pierwotny most został zrealizowany w "czynie społecznym" przez okolicznych mieszkańców, wcześniej korzystających z brodu, a gmina w budowie mostu nie chciała pomóc. Te okoliczności należało uwzględnić, ewentualnie rozszerzając materiał dowodowy dotyczący tego wątku. Sąd uznał, że wskazuje to na wykonanie mostu w ramach zaspokojenia potrzeb mieszkańców gminy. Dalej Sąd podkreślił, że w sprawie nie ustalono też sposobu wykonania drogi po obu stronach mostu. Nie wiadomo na przykład, czy nie została ona wykonana w jednolity sposób, za pomocą tej samej technologii i materiałów, a zatem czy droga na działkach nr [...], nr [...] i sporny most nie stanowią w istocie jedności. Te kwestie również mogłyby być okolicznościami istotnymi dla ustalenia, kto sprawuje zarząd nad przedmiotowym obiektem budowlanym, a ich niewyjaśnienie oznacza naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. Sąd stwierdził, że wszystkie powyższe uchybienia rzutowały na negatywną ocenę samych decyzji, które zostały wydane z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 i 8 K.p.a. Sąd odnosząc się do obowiązków organu wynikających z zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 8, art. 77 § 1 , art. 80 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. stwierdził, że organy nadzoru budowlanego nie dołożyły wszelkich niezbędnych starań, by ustalić inwestora spornego obiektu. Nawet jeżeli byłoby to niemożliwe, to należało przeprowadzić wnikliwe postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, w czyim zarządzie pozostaje sporny obiekt z uwagi na funkcję drogi, w obrębie której jak się wydaje most od wielu lat jest wykorzystywany. Nałożenie obowiązków na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej było przedwczesne. Sąd wskazał, że nie było kwestionowane, że podmiot ten nie zrealizował obecnego lub wcześniejszego mostu, nie utrzymywał ich, nie zarządzał nimi, nie wykonywał żadnych uprawnień właścicielskich i mógł praktycznie nie posiadać żadnej wiedzy o istnieniu tego obiektu. W tym stanie rzeczy nałożenie obowiązków – zarówno legalizacyjnych, jak i następnie ewentualnego nakazu rozbiórki – na Zarząd Gospodarki Wodnej możliwe będzie dopiero wówczas, kiedy pomimo wszechstronnego postępowania wyjaśniającego nie uda się ustalić ani inwestora, ani zarządcy samowolnie wykonanego mostu. Dokonując wskazań co dalszego postępowania Sąd zobowiązał organy nadzoru budowlanego do podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu ustalenia tych okoliczności. Organy powinny przesłuchać ponownie świadków, dokładając starań, by ujawnić kolejne okoliczności mogące naprowadzać na osobę inwestora. Organy winny pozyskać materiały z dochodzenia, prowadzonego przez Policję i przeanalizować wydatki Gminy C. w okresie, kiedy sporny obiekt mógł zostać zrealizowany, uwzględniając też te wydatki, których cel nie został jednoznacznie sprecyzowany. W razie potrzeby organy powinny przeprowadzić postępowanie wyjaśniające co do przeznaczenia środków pieniężnych. Nadto powinny uzupełnić dokumentację sprawy o dokumenty, umożliwiające jednoznaczne ustalenie przeznaczenia drogi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ustalić też w myśl powyższych wskazań, jaką funkcję dla społeczności gminnej spełnia droga i most (także poprzedni, po którym pozostały przyczółki) oraz w jaki sposób zostały one wykonane. Dopiero po wszechstronnym rozważeniu całego dostępnego materiału dowodowego organy powinny ocenić, kto był inwestorem spornej inwestycji. Jeżeli mimo wyczerpującego zebrania materiału dowodowego możliwości takich ustaleń nie będzie, organy nadzoru budowlanego powinny ustalić, kto jest i był zarządcą spornego mostu. Sąd podkreślił, że wszelkie nakazy, związane z legalizacją, wynikające z art. 48 Prawa budowlanego winny być skierowane najpierw do inwestora, w drugiej zaś kolejności do zarządcy przedmiotowego obiektu budowlanego. Dopiero gdy po wyczerpaniu wszelkich środków dowodowych nie będzie możliwe ustalenie ani inwestora, ani zarządcy, organy nadzoru budowlanego mogą kierować obowiązki do właściciela obiektu albo do reprezentującej go jednostki organizacyjnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina C., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zrzucono zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów procesowych. Naruszenia prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Gmina upatruje w naruszeniu: a) art. 48 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nieprawidłowo skierowały decyzję nakazującą właścicielowi działki nr [...] w P. – Regionalnemu Zarządowi Gospodarki Wodnej w K. wykonanie rozbiórki metalowego przęsła mostu drogowego jedno przęsłowego o długości 17,00 m, szerokości 2,85 m i wysokości w świetle 2,60 m zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości P., gm. C., odbudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy zostały podjęte wszelkie działania wymagane przepisami kodeksu postępowania administracyjnego mające na celu ustalenie osoby Inwestora, a wobec braku jego ustalenia własność mostu przypisano RZGW jako właścicielowi działki [...] zgodnie z zasadą superficies solo cedlt, b) naruszenie art. 52 i art. 17 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły w sposób dostatecznie wnikliwy kto jest Inwestorem, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego, zeznań świadków i zebranych dokumentów wynika, iż organy nadzoru budowlanego uczyniły wszystko aby tego Inwestora ustalić, co nie powiodło się, dlatego przypisanie prawa własności mostu RZGW było uzasadnione ze względu na oparcie przyczółków mostu na działce nr [...] znajdującej się w zarządzie jednostki Skarbu Państwa. W zakresie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy Gmina wskazała na naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt, 1 P.p.s.a. w wyniku nie wzięcia pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach spraw administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. przez organy nadzoru budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły osoby Inwestora, a przypisanie odpowiedzialności RZGW było przedwczesne. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Gmina C. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W przypadku uwzględnienia jedynie zarzutu naruszenia przepisów procesowych wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Strona wystąpiła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Gminy przedstawiła argumentację, która, jej zdaniem, pozwalała za zasadne uznać postawione w skardze kasacyjnej zarzuty. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Państwowe Gospodarstwo Wody Polskie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej w całości jako pozbawionej podstaw i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Gminę C. nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zasakrżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zasadniczą kwestią, która stanowiła przedmiot sporu w niniejszej sprawie było ustalenie podmiotu, na który zgodnie z art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego mógłby być nałożony nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego mostu na rzece Ł. w miejscowości P., zlokalizowanego na działce nr ew. nr [...]. Odnośnie do zakwalifikowania rzeczonego mostu jako samowoli budowlanej nie było jakichkolwiek wątpliwości, a zatem prowadzenie postępowania przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane nie jest kwestionowane. Słusznie zatem Sąd I instancji skoncentrował swoje ustalenia na tym aby ustalić czy organy administracji publicznej na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prawidłowo ustaliły adresata powyższego postępowania legalizacyjnego, zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki w wypadku braku możliwości legalizacji. Organy administracji na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustaliły, że adresatem postępowania powinien być Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. albowiem sprawuje on w imieniu Skarbu Państwa zarząd nad śródlądowymi wodami płynącymi na działce ew. [...] w miejscowości P., gdzie znajdują się betonowe przyczółki zniszczonego mostu, które posłużyły inwestorowi do samowolnej odbudowy przedmiotowego mostu, łączącego działki nr [...] oraz [...] (droga wewnętrzną, prowadzącą do mostu, stanowiącą własność Gminy C.) z działkami po drugiej stronie potoku Ł. tj. działkami należącymi do osób prywatnych. Takiej koncepcji zaprzecza RZGW w K. stwierdzając w odwołaniu a następnie w skardze do Sądu, że nie posiada on jakiegokolwiek tytułu prawnego do mostu, co do którego orzeczono rozbiórkę. RZGW wskazał, że działka nr ew. [...] w miejscowości P. stanowi koryto potoku Ł. i jest trwale zajęta przez wody płynące. RZGW podkreślił, że administruje potokiem Ł. jednak zgodnie z obowiązującym prawem nie można wiązać prawa własności wód publicznych oraz gruntów pokrytych wodami, wynikających z art. 11 ust. 1 i art. 14 ust. 1 ustawy Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r. (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) z prawem własności urządzenia wodnego usytuowanego na gruncie. W prawie wodnym nie obowiązuje zasada superficies solo cedit. Ponadto most nie jest urządzeniem wodnym. Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, które w ocenie skarżącej kasacyjnie Gminy miały istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt, 1 P.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w dokumentach spraw administracyjnych prowadzonych przez organy nadzoru budowlanego. Miało to doprowadzić do błędnego przyjęcia przez Sąd I Instancji, że organy dopuściły się naruszenia zasad postępowania administracyjnego wymienionych w art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem uznano, że organy nadzoru budowlanego nie ustaliły osoby inwestora, a przypisanie odpowiedzialności RZGW było przedwczesne. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie naruszył art. 146 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. i art. 3 § 1 i § 2 pkt, 1 P.p.s.a. Z art. 146 § 1 P.p.s.a. wynika, że Sąd uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a (inne niż decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawe co do istoty, postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie) uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji bowiem przedmiotem skargi była decyzja administracyjna nie zaś akty lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 oraz pkt 4a P.p.s.a. (pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających). Sąd rozpoznawał skargę na decyzję administracyjną i uznając jej wady uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd I instancji nie naruszył też art. 141 § 4 P.p.s.a., gdyż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku stosownie do tego przepisu zawiera wszystkie wskazane w tym przepisie elementy (zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a nadto gdy skarga została uwzględniona sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji – wskazania co do dalszego postępowania). Nie można również uznać by naruszony został art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd I instancji, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, wydał wyrok na rozprawie, opierając się na materiale dowodowym wynikającym z przekazanych mu akt sprawy. Zdaniem NSA, o ile co do zasady za prawidłowe uznać należy rozstrzygnięcie Sądu I instancji, polegajace na uchyleniu zaskarżonej decyzji, to nie można podzielić stanowiska Sądu odnośnie do zawartych w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania dla organów administracji. Przede wszystkim, w ocenie NSA, nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji odnośnie do wadliwości ustaleń organów co do ustalenia inwestora. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie pozwoliło na ustalenie, kto był inwestorem, który odbudował most. Uzupełnianie tego materiału, zdaniem NSA, jest niecelowe, w szczególności niecelowe jest ponowne przesłuchiwanie świadków na tę okoliczność. Twierdzenie, że świadkowie mogli nie wiedzieć co należy rozumieć pod pojęciem "inwestora" nie znajduje uzasadnienia. Nie jest to pojęcie na tyle nietypowe, by można było racjonalnie przypuszczać, że osoby przesłuchiwane nie wiedziały w jakim znaczeniu zostało ono użyte przez przesłuchującego. Zbędne jest też, w ocenie NSA, pozyskiwanie przez organy administracji dokumentacji prowadzonej sprawy karnej w przedmiocie samowoli budowlanej. Skoro organy prowadzące postępownie karne nie zdołały ustalić, kto dokonał odbudowy mostu, to czywistym jest, że w oparciu o tę dokumentację niemożliwe będzie ustalenie inwestora. Załączanie tej dokumentacji do akt sprawy byłoby zbędną czynnością przedłużającą toczące się postępowanie administracyjne. W ocenie NSA, zbędne jest też uzupełnianie materiału dowodowego w celu ustalenia przebiegu drogi wewnętrznej na działce [...] prowadzącej do mostu a należącej do Gminy oraz jej przeznaczenia. Zgromadzone w sprawie dowody, zdaniem NSA, pozwalają na dokonanie ustaleń w tej kwestii. Z ustaleń tych zaś wynika, że do mostu prowadzi dorga zlokalizowana na działkach należących do Gminy. Skoro nie jest to droga publiczna, to uznać należy ją za drogę wewnętrzną w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068). Gmina co najmniej toleruje istnienie tej drogi na swoich działkach. Przedłużeniem tej drogi jest zrealizowany samowolnie most. Zgodnie z treścią art. 4 pkt 13 tej ustawy obiekt mostowy jest to budolwa przeznaczona do przeprowadzenia drogi nad przeszkodą terenową. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ulega wątpliwości jaką funkcję pełni samowolnie zrealizowany most. Zbędne jest tym samym przeprowadzanie dodatkowych dowodów na tę okoliczność. Twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji przesądził o tym, że Gmina C. powinna być adresatem zaskarżonej decyzji było o tyle pozbawione podstaw, że Sąd ten tak kategorycznego i jednoznacznego stwierdzenia nie wyraził. Sąd wskazywał jedynie na konieczność uzupełnienia dowodów w celu ustalenia przez organ adresata decyzji o nakazie rozbiórki. Natomiast w ocenie NSA, Sąd I instancji powinien przesądzić, że adresatem decyzji dotyczącej samowolnie zrealizowanego mostu powinna być Gmina C. W sytuacji, gdy nie ma możliwości ustalenia, kim był inwestor, który samowolnie zrealizował most, adresatem decyzji organu nadzoru budowlanego powinien być właściel nieruchomości, na której zlokalizowana jest droga wewnętrzna, której częścią jest ten most. Okoliczność, że działki położone za mostem, na których również znajduje się droga wewnętrzna, nie należą do Gminy nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ nadzoru budowlanego może bowiem nałożyć obowiązki związane z legalizacją samowolnie zrealizowanego mostu zarówno do właścicela działki znajdującej się z drugiej strony mostu oraz na Gminę, ale może to też uczynić tylko w stosunku do Gminy. Mając powyższe na uwadze brak jest podstaw do przyjęcia, że wskazanie Gminy jako adresta decyzji będzie naruszało art. 52 oraz art. 17 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Ponownie stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy nie ma możliwości ustalenia, kim był inwestor, który zrealizował most, adresatem decyzji powinien być właściel nieruchomości, na której znajduje się droga wewnętrzna, której częścią jest ten most. Jak wynika z akt sprawy organy nadzoru budowlanego podejmowały próbę legalizacji samowolnie zrealizowanego mostu. Próba ta niepowiodła się ale przede wszystkim z tego powodu, że RZGW uważał, że to nie on powinien podejmować działania w tej kwestii. Rozpoznając ponownie sprawę organy nadzoru budowlanego powinny więc kolejny raz podjąć próbę legalizacji mostu poprzez nałożenie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane na Gminę C.. Dopiero niezrealizowanie tych obowiązków przez Gminę będzie otwierało organom nadzoru budowlanego drogę do wydania decyzji o rozbiórce mostu. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 48 ustawy Prawo budowlane stwierdzić należy, że skarżąca kasacyjnie Gmina formułując zarzut naruszenia tego przepisu nie zakwestionowała prawidłowości jego zastosowania, tylko prawidłowość stanowiska Sądu I instancji, że przedwczesnym było nałożenie obowiązku rozbiórki mostu na Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej. Jak to zostało już wyżej wskazane, zdaniem NSA, brak jest podstaw do przyjęcia, że adresatem decyzji wydawanych przez organy nadzoru budowlanego dotyczących samowolnie zrealizowanego mostu powinien być RZGW. Ponowne przytaczanie wskazanych już wcześniej argumentów jest niecelowe. Tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd I instancji naruszył art. 48 ustawy Prawo budowlane w sposób wskazany w skardze kasacyjnej przez Gminę. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.