I OSK 13/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Z. z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej E. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/17 w sprawie ze skargi E. O. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: dopuścić Związek Z. z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika. Sygn. akt I OSK 13/18 POSTANOWIENIE Dnia 15 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/17 w sprawie ze skargi E. O. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną. UZASADNIENIE (I) Postanowieniem z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę E. O. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła skarżąca. Wnioskiem z dnia z 2 lutego 2018 r. Związek Z. z siedzibą w O., powołując się na art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), wniósł o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, wskazując w uzasadnieniu, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku, tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno - Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku, określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 33 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", udział w charakterze uczestnika może zgłosić osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4 p.p.s.a., w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle powyższego przepisu udział związku zawodowego w niniejszym postępowaniu będzie dopuszczalny, jeżeli sprawa dotyczyć będzie jego statutowej działalności. Z załączonego do wniosku odpisu Statutu Związku Z. wynika, że jego celami i zadaniami są, m.in., obrona praw, godności, interesów funkcjonariuszy Służby Celnej, pracowników zatrudnionych w Służbie Celnej, Administracji Podatkowej, Krajowej Administracji Skarbowej, a także byłych funkcjonariuszy i pracowników ww. instytucji. Przedmiot niniejszego postępowania – określenie warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, złożonych młodszemu aspirantowi celnemu E. O. – jest objęty zakresem statutowej działalności Związku. Nadto za jego udziałem w postępowaniu przemawia także interes społeczny. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. UZASADNIENIE (II) Postanowieniem z dnia 9 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 544/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę E. O. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], którym złożył E. O. propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej we Wrocławiu. W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, iż kognicja sądów administracyjnych obejmuje sprawy enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 - § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), a w sprawie ze skargi E. O. można mówić o przypadkach wskazanych w § 2 pkt 1 i 4 tego artykułu, tj. skarg na decyzje administracyjne – pkt 1, lub inne niż wymienione w pkt 1 – 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa – pkt 4. Po analizie przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm.) - art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 2, art. 171 ust. 1, Wojewódzki Sąd stwierdził, iż zaskarżone pismo nie nosi znamion decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga bowiem władczo sytuacji prawnej adresata spoza strefy ustrojowej administracji publicznej, nie może być też uznane za akt, gdyż nie dotyczy bezpośrednio praw i obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu pismo jest propozycją określenia nowych warunków zatrudnienia, które nie kształtuje stosunku służbowego, lecz jest jedynie ofertą pełnienia nowych warunków służby. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła E. O., reprezentowana przez adwokata, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono: I. na podstawie art. 174 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie jest decyzją administracyjną ani też, że przedłożona propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i zastosowanie oraz uznanie, że przedłożona skarżącemu propozycja pracy nie stanowi innego niż określone w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a. aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa, podczas gdy w rzeczywistości, przedłożona propozycja pracy dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, gdyż obowiązek przedłożenia propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby wynikają wprost z obowiązujących przepisów prawa tj. z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Jednocześnie należy wskazać, że wbrew stanowisku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu przedłożona propozycja pracy kształtuje stosunek służbowy poprzez utratę statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, ponieważ: - przyjęcie propozycji pracy powoduje utratę przez Skarżącego statusu funkcjonariusza powołanego do służby na podstawie aktu mianowania, - natomiast odmowa przyjęcia propozycji pracy przez Skarżącego również powoduje utratę statusu funkcjonariusza przez Skarżącego, a w konsekwencji odrzucenie skargi w sytuacji, gdy nie było podstaw do wydania rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi z powodu uznania, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie; 3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez bezpodstawne uchylenie się od kontroli działalności organu pod względem złożenia propozycji pracy oraz wadliwe wykonanie obowiązku kontroli propozycji pracy pod względem jej zgodności z prawem, legalności zaskarżonych decyzji/aktów/czynności i w konsekwencji brak uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania, oraz poprzez brak dostrzeżenia: a) naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 104 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowego rozpoznania i rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, poprzez nieuzasadnione pominięcie faktu, iż organ nie wskazał kryteriów którymi kierował się przedstawiając propozycję pracy, a nie służby, nie wskazał stosownych pouczeń co do drogi odwoławczej, oraz brak zastosowania przewidzianych prawem form co do rozstrzygnięcia organu (decyzja, inny akt lub czynność); b) naruszenie art. 45 Konstytucji RP i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7, 8 k.p.a., poprzez naruszenie obowiązków nałożonych na organy administracji publicznej w toku postępowania, w szczególności stania na straży praworządności i podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli poprzez pozbawienie strony prawa do sprawiedliwego oraz jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a także prawo Skarżącego do dochodzenia naruszonych, konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw, w szczególności do dochodzenia na drodze sądowej naruszonych praw Skarżącego, przyznanych mu na podstawie aktu administracyjnego - mianowania do służby; c) naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób wszechstronny i zgodnie z tzw. zasadą proporcjonalności (wyrażoną w art. 7 k.p.a. i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - zob. artykuł Huberta Izdebskiego "Zasada proporcjonalności a władza dyskrecjonalna administracji publicznej w świetle polskiego orzecznictwa sądowego" w: Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 1(28)/2010) oraz brak uwzględnienia słusznego interesu strony; d) naruszenie art. 47 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do skutecznego środka prawnego i dostępu do bezstronnego sądu; e) naruszenie art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez pozbawienie Skarżącego prawa do rzetelnego postępowania sądowego. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Odpowiadając na skargę kasacyjną, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie. Wnioskiem z 31 stycznia 2018 r. Związek Z. z siedzibą w O. wystąpił o dopuszczenie do udziału w postępowaniu jako uczestnik na prawach strony i postanowieniem z 15 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 13/18 Naczelny Sąd Administracyjny dopuścił Związek do postępowania w charakterze uczestnika. Związek wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej E. O. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek o rozstrzygnięcie wniesionej przez E. O. skargi kasacyjnej na rozprawie, zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 182 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie, a do takich postanowień należy zaskarżone postanowienie Sądu pierwszej instancji, wydane na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wobec tego nie było przeszkód do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W niniejszej sprawie podstawową kwestią wymagającą wyjaśnienia było, czym w świetle prawa jest zaskarżone pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej i czy podlega ono kontroli sądów administracyjnych. Zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że kwestię tę należy rozpatrywać w świetle pkt 1 i 4 art. 3 § 2 p.p.s.a., zatem czy zaskarżone pismo można uznać bądź za decyzję administracyjną, bądź za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Decyzja administracyjna, stosownie do art. 104 § 2 k.p.a., rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Jest zatem władczym rozstrzygnięciem organu administracji publicznej, określającym prawa i obowiązki podmiotu, podlegającym egzekucji w razie jego nierespektowania. Z kolei akt lub czynność nie jest orzeczeniem administracyjnym w rozumieniu pkt 1-3 § 2 art. 3 p.p.s.a., ale jest wydawany w sprawach z zakresu administracji publicznej, przyznającym uprawnienia lub obowiązki podmiotowi, do którego jest skierowane, wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązujących. Powyższe uwagi należy odnieść do przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, z późn. zm.), "przepisy wprowadzające", które stanowiły podstawę działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu. Zgodnie z art. 165 ust. 3 przepisów wprowadzających, z dniem wejścia w życie ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo komórkach w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się (z zastrzeżeniem art. 170) odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej i zachowują ciągłość pracy i służby. W sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei w świetle ust. 7 art. 165 m.in. dyrektor izby administracji skarbowej składa odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Stosownie zaś do art. 169 ust. 4 propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby. W art. 170 określono obowiązki osoby, której przedstawiono propozycję - złożenie w ciągu 14 dni od otrzymania propozycji oświadczenia o jej przyjęciu lub nie – ust. 2, a także skutki nieotrzymania propozycji zatrudnienia lub pełnienia służby – ust. 1, bądź też odmowy przyjęcia takiej propozycji. Skutkiem nieotrzymania propozycji, bądź odmowy jej przyjęcia jest, zgodnie z ust. 3, wygaśnięcie stosunku służbowego, traktowane jako zwolnienie ze służby. Artykuł 171 z kolei stanowi, że w przypadku przyjęcia propozycji, z dniem w niej określonym, dotychczasowy stosunek pracy lub służby przekształcają się odpowiednio w stosunek pracy albo służby. W niniejszej sprawie pismem z [...] maja 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej przedstawił, na podstawie art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających, E. O. (młodszemu aspirantowi celnemu) propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Pismo to nie ma charakteru ani decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Pismo to bowiem jest tylko propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia. Nie jest to pismo władczym rozstrzygnięciem praw i obowiązków jego adresata, które mogłoby być egzekwowane w trybie przepisów o egzekucji w administracji. Pismo to nie kształtuje też uprawnień czy obowiązków jego adresata, wynikających z przepisów prawa, pozostaje bowiem w sferze podległości służbowej. Kierując pismo z propozycją nowych warunków zatrudnienia Dyrektor działał w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Pisma kierowane przez organy wskazane w art. 165 ust. 7 przepisów wprowadzających do podległych im pracowników lub funkcjonariuszy są swego rodzaju "ofertami" nowych warunków zatrudnienia, wynikających z wprowadzonej reformy administracji skarbowej. Nie kształtują one same z siebie sytuacji prawnej adresatów, nie wywołują też w stosunku do nich skutków o charakterze prawno-kształtującym. Przyjęcie lub odrzucenie tej swoistej "oferty" zależy od woli jej adresata i dopiero zajęcie przez niego stanowiska wprowadza zmiany w jego sytuacji. Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał skargę E. O. za niedopuszczalną, bowiem zaskarżone przez nią pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu nie mieści się w kategoriach spraw wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 i 4 p.p.s.a. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.