I OZ 651/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Z.B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SO/Wa 55/16 o odmowie przyznania prawa pomocy w sprawie z wniosku Z.B. o wymierzenie Rzecznikowi Praw Obywatelskich grzywny za nieprzekazanie skargi z dnia 27 października 2016 r. na bezczynność Rzecznika Praw Obywatelskich wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie. Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SO/Wa 55/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odmówił Z.B. przyznania prawa pomocy, w sprawie z wniosku Z.B. o wymierzenie grzywny Rzecznikowi Praw Obywatelskich za nieprzekazanie skargi z dnia 27 października 2016 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że stosownie do treści art. 247 P.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. Zgodnie natomiast z art. 63 P.p.s.a., jeżeli ustawy tak stanowią, postępowanie sądowe wszczyna się na wniosek. Wedle zaś art. 64 § 3 P.p.s.a. do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż treść art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. jednoznacznie wskazuje na to, że obowiązek przekazania do Sądu skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę spoczywa tylko na organie administracji, i że tylko na organ administracji można nałożyć grzywnę za niewywiązanie się z tego obowiązku. Zdaniem Sądu I instancji, Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej, lecz konstytucyjnym organem ochrony prawa (rozdział 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Stosownie do treści art. 210 ustawy zasadniczej jest on w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2014 r., poz. 1648) Rzecznik po zapoznaniu się z każdym skierowanym do niego wnioskiem może podjąć sprawę, poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy przysługujących mu środków działania, przekazać sprawę według właściwości lub nie podjąć sprawy – każdorazowo zawiadamiając o tym wnioskodawcę i osobę, której sprawa dotyczy. Zarówno w literaturze przedmiotu jak i w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że rozpatrywanie przez Rzecznika Praw Obywatelskich kierowanych do niego wniosków nie następuje w formach przewidzianych w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. Dlatego też ocena podejmowanych przez Rzecznika działań nie należy do sądu administracyjnego. Z powyższych względów, Sąd I instancji uznał wniosek o wymierzenie Rzecznikowi Praw Obywatelskich grzywny w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a. za niedopuszczalny, co w konsekwencji skutkowało bezzasadnością wniosku o przyznanie prawa pomocy. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł Z.B. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie. Należy zauważyć, że aspektem sprawy przemawiającym za odmową przyznania prawa pomocy w niniejszej sprawie jest to, iż – jak trafnie wskazał sąd wojewódzki - stosownie do treści art. 247 P.p.s.a. prawo pomocy nie przysługuje stronie w razie oczywistej bezzasadności jej skargi. O oczywistej bezzasadności skargi można mówić, gdy bez potrzeby głębszej analizy prawnej nie ulega najmniejszej wątpliwości, że nie może ona zostać uwzględniona. Wskazany przepis nie różnicuje przyczyn bezzasadności skargi, należy zatem stwierdzić, że prawo pomocy nie przysługuje zarówno w razie oczywistej bezzasadności skargi z przyczyn procesowych, jak i z przyczyn uregulowanych w przepisach materialnoprawnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2008r., I OZ 273/08 oraz z 14 lutego 2012r., II GZ 41/12; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 572, Jagielska M. Jagielski J., Gołaszewski P., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. Hauser R., Wierzbowski M., Warszawa 2011, s. 803, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, str. 1034 i nast.). Oznacza to, że w przypadku, gdyby nawet sytuacja materialna strony uzasadniała przyznanie prawa pomocy, to stwierdzenie przez sąd, iż w danej sprawie mamy do czynienia z "oczywistą bezzasadnością" skargi powoduje odmowę przyznania prawa pomocy (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2005r., II OZ 140/05). Jak również trafnie wskazał Sąd I instancji, w rozpoznawanej sprawie skarżący złożył wniosek o wymierzenie Rzecznikowi Spraw Obywatelskich grzywny na podstawie art. 55 § 1 P.p.s.a. za nieprzekazanie w terminie skargi z dnia 27 października 2016 r.. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny, wymieniony w art. 55 § 1 zdanie pierwsze P.p.s.a., jest pismem wszczynającym odrębne postępowanie w rozumieniu art. 63 P.p.s.a. (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 kwietnia 2008r., II FPS 1/08). Do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze zgodnie z art. 64 § 3 P.p.s.a. Wniosek o wymierzenie organowi grzywny, o jakim stanowi art. 55 § 1 P.p.s.a., może zostać przez sąd uwzględniony wyłącznie w razie niezastosowania się przez organ do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Przy czym zwrot "sąd może orzec o wymierzeniu grzywny", użyty w art. 55 § 1 p.p.s.a., wskazuje, że wymierzenie grzywny nie jest obligatoryjne i możliwość ta pozostawiona jest uznaniu sądu. Wykonanie obowiązków określonych w art. 54 § 2 p.p.s.a. z kolei wymaga przekazania sądowi administracyjnemu w terminie trzydziestu dni skargi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę. W niniejszej sprawie Sąd I instancji uznał, iż zachodzi oczywista bezzasadność wniosku o wymierzenie grzywny z uwagi na to, iż Rzecznik Praw Obywatelskich nie jest organem administracji publicznej. Stanowisko to zasługuje na aprobatę. Mając bowiem na uwadze treść art. 54 § 2 i art. 55 § 1 P.p.s.a. przyjąć należy, iż grzywna wymierzona może być tylko wtedy, gdy podmiot, do którego skierowano skargę, jest organem administracyjnym i to takim, którego działania (lub zaniechania) stały się przedmiotem skargi. Niezbędne zatem jest ustalenie, czy podmiot, w stosunku do którego wystąpiono z żądaniem ukarania, jest w ogóle organem administracji. W przedmiotowej sprawie ustalenie takie było przez Sąd I instancji dokonane, a jego wnioskiem było przyjęcie, że podmiot objęty wnioskiem organem administracyjnym nie jest. Stanowisko to uznać trzeba za słuszne. Rzecznika Praw Obywatelskich kreuje Konstytucja RP (art. 208 - 212) jako jednoosobowy organ powołany do stania na straży wolności i praw człowieka i obywatela określonych w Konstytucji oraz w innych aktach normatywnych. Zakres i sposób działania Rzecznika Praw Obywatelskich określa ustawa. W ten sam sposób zakres działania Rzecznika określony został w art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 14 poz. 147). Tryb rozpatrywania spraw należących do kompetencji tego organu uregulowany został w przepisach powołanej ustawy, zgodnie z którymi zarówno o sposobie działania jak i o podjętych środkach prawnych w danej sprawie decyduje autonomicznie Rzecznik Praw Obywatelskich. Art. 210 Konstytucji RP stanowi, że Rzecznik Praw Obywatelskich jest w swojej działalności niezawisły, niezależny od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Rzecznik Praw Obywatelskich jako, iż nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3 k.p.a. ani innym organem państwowym, o którym mowa w art. 1 pkt 2 k.p.a. nie może ani wszcząć ani prowadzić postępowania w trybie przepisów k.p.a. Organ ten nie podejmuje czynności w formie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym oraz innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Podkreślić także trzeba, iż żadne obowiązujące przepisy nie przyznają Rzecznikowi Praw Obywatelskich uprawnień władczych, które mogłyby stanowić podstawę do podejmowania działań, które mogłyby stać się przedmiotem skargi w myśl art. 3 § 2 P.p.s.a. Słusznym było więc przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż Rzecznik Praw Obywatelskich nie może być uznany za podmiot, wobec którego mogłaby być wymierzona grzywna w trybie art. 55 § 1 P.p.s.a., bowiem nie ma on w żadnym przypadku obowiązku przekazywania kierowanych do niego pism do sądów administracyjnych w myśl art. 54 § 2 tej ustawy. A zatem, uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo zastosował w sprawie art. 247 P.p.s.a. Wobec powyższych okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 197 § 1 i 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.