VI SA/Wa 1072/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 października 2017 r. sprawy ze skargi O. z siedzibą w [...] na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy dopuszczenia do udziału oddala skargę Postanowieniem z [...] marca 2017 r., znak [...]Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej: Prezes UKE), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 144 w zw. z art. 74 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm., dalej: k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy O. z siedzibą w [...] (dalej O., Związek, skarżąca) utrzymał w mocy własne postanowienie z[...]grudnia 2016 r., którym odmówił dopuszczenia O. do udziału w "postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P.S.A. (dalej P. ) w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych". Stan sprawy przedstawiał się następująco: Pismem z [...] września 2016 r. P. S.A., powołując się na art. 49 ust. 3 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 z późn. zm., dalej: pr.poczt.) przedłożyła Prezesowi UKE projekt zmian do obowiązującego cennika usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym wraz z uzasadnieniem. O. wnioskiem z [...] września 2016 r. wystąpił "o dopuszczenie O. na prawach strony do udziału w obecnie prowadzonym postępowaniu administracyjnym wszczętym na wniosek P.S.A. w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych". W dalszych pismach przedstawił stanowisko odnośnie wniosku P.. Prezes UKE postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. odmówił dopuszczenia O. do udziału w postępowaniu. Związek wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. Zasugerował, że organ mógł nie zrozumieć istoty uruchomionej przez P. procedury. Nie tylko czynności P. - złożenie projektu zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych, ale i charakter czynności i ustaleń dokonywanych przez Prezesa UKE w ramach badania przedłożonego projektu zmiany regulaminu, decydują o tym, że toczy się postępowanie administracyjne, do którego powinno być dopuszczone O.. Prezes UKE w zaskarżonym postanowieniu nie podzielił stanowiska Związku. Kierując się treścią art. 31 § 2 zd. 2, art. 141 § 2 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., Prezes UKE uznał, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został złożony w ustawowym 7 - dniowym terminie. Organ zaś powinien ponownie merytorycznie rozpoznać wniosek czyli go rozstrzygnąć w myśl art. 138 § 1 k.p.a. Prezes UKE uznał, ze rozpatrzył merytorycznie, szczegółowo i wyczerpująco niniejszą sprawę, dokonując oceny zaistnienia przesłanek dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w sprawie określonych w art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7, art. 77 k.p.a.) i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Prezes UKE przede wszystkim zauważył, że organizacja społeczna może wystąpić z żądaniem z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. dopuszczenia jej do udziału jedynie w toczącym się postępowaniu administracyjnym, w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Celem wspomnianego postępowania jest wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ administracji publicznej w formie decyzji. Zauważył także, że przepisy k.p.a. mają zastosowanie do spraw indywidualnych załatwianych w drodze decyzji, o ile przepisy szczególne lub k.p.a. nie wyłączają stosowania w tych sprawach ogólnego postępowania administracyjnego. Prezes UKE uznał, że milczenie organu nie jest decyzją administracyjną, nawet gdy ma podstawę prawną w przepisach prawa materialnego. Natomiast decyzja jako sposób zakończenia postępowania, winna być rozumiana jako oparte na przepisach prawa materialnego władcze oświadczenie woli organu administracji, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. O charakterze administracyjnym prowadzonego postępowania, według art. 1 pkt 1 k.p.a., decydują następujące przesłanki, które muszą wystąpić łącznie: postępowanie ma prowadzić organ, w sprawie indywidualnej i ma być zakończone wydaniem decyzji. Zdaniem organu, sprawa indywidualna to sprawa, której zakres wyznaczają przepisy k.p.a. o ogólnym znaczeniu. Załatwienie takiej sprawy następuje przez wydanie decyzji tylko wtedy, gdy przepisy prawa materialnego przewidują taką możliwość. Odnosząc te rozważania do wniosku P., organ odwołał się do treści art. 49 ust. 3 pr.poczt. regulującego procedurę zgłoszenia projektu regulaminu albo projektu zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych wraz z uzasadnieniem, co najmniej na 30 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia. Zauważył, że celem przedłożenia przez P. projektu zmian do obowiązującego regulaminu jest weryfikacja czy regulamin ten pozostaje w zgodzie z przepisami prawa oraz prawami podmiotów korzystających z usług powszechnych (tak art. 49 ust. 4 pr.poczt.). Dlatego uznał, że procedura zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych stanowi czynność materialno – techniczną podejmowaną na podstawie art. 49 ust. 3 pr.poczt. W sytuacji, gdy Prezes nie skorzysta z uprawnienia wniesienia sprzeciwu na mocy art. 49 ust. 4 pr.poczt., operator wyznaczony udostępnia regulamin świadczenia usług powszechnych w każdej swojej placówce pocztowej i na swojej stronie internetowej. Zatem, zgodnie z art. 49 ust. 6 pr.poczt. omawiana procedura nie kończy się wydaniem przez Prezesa UKE decyzji administracyjnej zatwierdzającej przedłożony przez P. projekt zmiany regulaminu, a jedynie wskazanym w ww przepisie upublicznieniem regulaminu przez operatora wyznaczonego. Ponadto stanowi ta procedura realizację przez P. nałożonych na nią, jako operatora wyznaczonego, obowiązków regulacyjnych. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, aby procedura ta kończyła się wydaniem decyzji administracyjnej w rozumieniu k.p.a. (organ odwołał się do orzecznictwa i doktryny). Konsekwencją powyższego jest, że procedura przedłożenia przez P. projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych nie jest indywidualną sprawą administracyjną. Z tego rodzaju sprawą ma się do czynienia wyłącznie w sytuacji, gdy istnieje uprawnienie dla organu do wydania rozstrzygnięć w postaci decyzji administracyjnej. Prezes UKE zauważył, że niewystąpienie przesłanek z art. 49 ust. 4 pr.poczt. i wobec tego brak złożenia przez organ sprzeciwu w formie decyzji, w terminie 30 dni od daty przedłożenia projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego regulaminu, skutkujące ogłoszeniem przez operatora tego regulaminu lub jego zmian, oznacza, że organ dokonał oceny przedstawionego przez operatora projektu jako zgodnych z przepisami prawa, co wywołuje skutek prawny z mocy prawa – wprowadzenie do obrotu prawnego. Natomiast, gdy spełni się choćby jedna z przesłanek z art. 49 ust. 4 pr.poczt. (sprzeczność postanowień projektu z przepisami prawa lub prawami podmiotów korzystających z usług powszechnych) organ jest uprawniony do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. Stąd Prezes UKE doszedł do konkluzji, że do czasu podjęcia przez niego decyzji o wyrażeniu sprzeciwu, nie ma postępowania administracyjnego. Odwołując się do orzecznictwa, stwierdził organ, że kompetencja Prezesa UKE do wydania decyzji powstaje wówczas, gdy Prezes UKE ma wprost przyznaną kompetencję do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast w omawianej procedurze uprawnienie takie nie zostało przyznane przez ustawodawcę, a kompetencja Prezesa UKE została ograniczona do możliwości złożenia sprzeciwu. Zatem, dopiero wydanie sprzeciwu przez Prezesa UKE uruchamia procedurę administracyjną. Podsumowując organ stwierdził, że w świetle treści przepisów Prawa pocztowego, k.p.a. procedura przedłożenia przez P. zmiany regulaminu nie stanowiła postępowania administracyjnego. Nie zmieniły tego stanowiska argumenty przedstawione przez O.. Prezes UKE przypomniał, że organy administracji publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada legalizmu). Zatem i czynności procesowe organów muszą znajdować oparcie w przepisach prawa wynikających ze źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Implikuje ta zasada odpowiednią wykładnię przepisów prawa. W niniejszej sprawie organ nie nadaje sobie dodatkowych kompetencji, nieprzewidzianych w przepisach prawa decydując, w którym momencie należy wszcząć postępowanie administracyjne (dopiero, gdy uzna za zasadne wniesienie sprzeciwu na podstawie art. 49 ust. 4 pr.poczt.). Dlatego, z uwagi na brak przesłanek z art. 49 ust. 4 pr.poczt. nie było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego. W przypadkach, gdy operator złożył projekt zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych, nie ma podstaw do wydania decyzji. Samo złożenie projektu zmiany cennika nie jest podstawą do automatycznego wszczęcia postępowania administracyjnego. Niezgłoszenie sprzeciwu przez Prezesa UKE powoduje, że uprawnienie operatora wyznaczonego do zmiany cennika wynika bezpośrednio z mocy prawa, a nie w efekcie konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego. Działanie Prezesa UKE w takiej sytuacji jest czynnością materialnotechniczną. O. z siedzibą w [...], nie podzielając stanowiska Prezesa UKE, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. i w zw. z art. 31 § 2 k.p.a. przez odmowę dopuszczenia O. do postępowania, podczas gdy postepowanie w sprawie się toczyło, a Związek spełniał przesłanki uzasadniające dopuszczenie do postępowania na prawach strony jako organizacja społeczna; 2) naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. i art. 31 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sprawie nie toczyło się/nie toczy się postępowanie administracyjne, zatem postanowienia Prezesa UKE odpowiadały przepisom prawa, podczas gdy organ administracji może działać wyłącznie na podstawie kompetencji przyznanej przez przepisy prawa; 3) naruszenie art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 3 i ust. 4 pr.poczt. poprzez: a) wadliwe przyjęcie, że sprawa analiza projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych nie jest sprawą indywidualną, b) przyjęcie, że w sprawie analizy projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych nie było prowadzone postępowanie, podczas gdy brak jest wyłączenia stosowania przepisów k.p.a. wobec czynności podejmowanych przez Prezesa UKE w ramach kompetencji Prezesa UKE polegających na wydawaniu zgody na zmianę regulaminu świadczenia usług powszechnych; 4) naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działalność Prezesa UKE polegająca na analizie regulaminu świadczenia usług powszechnych na podstawie art. 49 ust. 3 i ust. 4 pr.poczt. jest wyłącznie czynnością materialno-techniczną, podczas gdy czynności podejmowane przez Prezesa UKE w tym zakresie wskazują, że wykraczają one poza zakres czynności materialno-technicznych, co prowadzi do wniosku, że w sprawie analizy projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych przez Prezesa UKE ma się do czynienia ze sprawą administracyjną; 5) naruszenie art. 6 k.p.a. poprzez przyjęcie, że działanie organu polegające na analizie projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych jest czynnością materialno-techniczną; 6) naruszenie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a. przez pominięcie domniemania rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w ramach postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy brak jest przepisów prawa wyłączających stosowanie k.p.a. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy: 7) naruszenie art. 49 ust. 3 pr.poczt. przez jego błędną wykładnię i ustalenie, że wniosek operatora wyznaczonego (wniosek P.) w sprawie zatwierdzenia zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych nie wszczynał postępowania administracyjnego, lecz zobowiązał Prezesa UKE do podjęcia czynności materialno-technicznych polegających na analizie projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych. W konsekwencji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia, a także zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes UKE wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W kontrolowanym postępowaniu O. zgłosił wniosek "o dopuszczenie Związku na prawach strony do udziału w postępowaniu wszczętym na wniosek P. w sprawie zatwierdzenia zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia". Ze stanowiska Związku wynikało, że postępowanie zostało wszczęte. Dlatego jego żądanie mogło być rozpatrywane w oparciu o art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Sposób rozstrzygania wspomnianego wniosku reguluje art. 32 § 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Jednakże należy zauważyć, że z żądaniem opartym na art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. można występować w sytuacji, gdy już toczy się postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a organizacja społeczna uzasadni to swoimi celami statutowymi i za jej udziałem w postępowaniu przemawia interes społeczny. Strony w tej kwestii były zgodne. Jednakże Prezes UKE stanął na stanowisku, że wniosek O. nie mógł być merytorycznie rozpatrzony, gdyż przedłożenie przez P. projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych w obrocie krajowym i zagranicznym nie wszczęło postępowania administracyjnego. Zdaniem organu postępowanie zainicjowane opisywanym projektem nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Stanie się takim postępowaniem w momencie złożenia przez Prezesa UKE sprzeciwu w stosunku do całości albo części projektu zmian do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych. Do opisywanego projektu zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych Prezes UKE nie wniósł sprzeciwu (także bezsporne). Ze stanowiskiem organu należało się zgodzić. Przepis art. 49 ust. 3 pr.poczt. stanowi, że operator wyznaczony przedkłada Prezesowi UKE projekt regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projekt zmian do obowiązującego regulaminu, wraz z uzasadnieniem, co najmniej na 30 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia. Natomiast według ust. 4 omawianego art. Prezes UKE może, w drodze decyzji, w terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu regulaminu świadczenia usług powszechnych albo projektu zmian do obowiązującego regulaminu, wnieść sprzeciw wobec ich postanowień, jeżeli są sprzeczne z przepisami prawa lub naruszają prawa podmiotów korzystających z usług powszechnych. Regulamin świadczenia usług powszechnych albo jego zmiany w części objętej sprzeciwem Prezesa UKE nie wchodzą w życie, zgodnie z art. 49 ust. 5 pr.poczt. Z treści powołanego unormowania wynika, że operator wyznaczony (P. posiada taki status – bezsporne) w przypadku projektowanej zmiany do obowiązującego regulaminu świadczenia usług powszechnych powinien przedłożyć takowy projekt Prezesowi UKE na co najmniej 30 dni przed planowanym terminem ich wprowadzenia. Prezes UKE w maksymalnym terminie 30 dni od dnia przedłożenia projektu zmian może wnieść sprzeciw wobec ich postanowień, jeżeli są sprzeczne z przepisami prawa lub naruszają prawa podmiotów korzystających z usług powszechnych Brak sprzeciwu ze strony organu nakłada na operatora kolejne obowiązki, gdyż operator wyznaczony jest obowiązany udostępniać regulamin świadczenia usług powszechnych w każdej swojej placówce pocztowej i na swojej stronie internetowej (art. 49 ust. 6 pr.poczt.) i jeżeli wynika to z właściwości umowy o świadczenie usługi pocztowej, której przedmiotem jest świadczenie usługi powszechnej, regulamin świadczenia usług powszechnych stanowi nieodpłatny załącznik do umowy (art. 49 ust. 7 pr.poczt.). Mając na uwadze powołane uregulowania, brak jest podstaw do twierdzenia, że zatwierdzenie zmian do obowiązującego regulaminu następuje także w drodze decyzji. Przyjmując to ostatnie założenie, zbędnym byłoby regulowanie kwestii wnoszenia sprzeciwu w formie decyzji przez organ i co ważniejsze - zakreślenie Prezesowi UKE prekluzyjnego terminu na dokonanie tej czynności. Oznacza to, że w wypadku, gdy Prezes UKE nie skorzystał z możliwości wniesienia sprzeciwu, czynność przedsiębiorcy telekomunikacyjnego polegająca na przedstawieniu projektu zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych została zaakceptowana i zmiana ta powinna być traktowana jako zatwierdzona. Upływ wspomnianego terminu nadaje pełną skuteczność czynności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego. W kwestii charakteru zachowania Prezesa UKE (na tle prawie identycznego uregulowania z art. 48 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. – Prawo telekomunikacyjne, opubl. Dz. U. z 2014 r., poz. 243 z późn. zm.) wypowiedział się w przedstawiony wyżej sposób Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 373/08 (opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyjaśnił: "Potwierdza to ustalenie, że po upływie 30 – dniowego terminu na zgłoszenie sprzeciwu cennik z mocy prawa staje się obowiązujący, co wyłącza potrzebę rozstrzygania tej kwestii poprzez podjęcie decyzji administracyjnej. W związku z tym stanowisko proponowane przez Prezesa UKE, że zatwierdzenie cennika w drodze decyzji usuwa stan niepewności co do jego obowiązywania jest niemożliwe do zaakceptowania.". Jak widać w niniejszej sprawie Prezes UKE odszedł od wcześniej prezentowanego stanowiska i skrytykowanego w ww wyroku NSA. Skoro w przypadku akceptacji projektu zmian regulaminu nie ma możliwości wydania decyzji przez Prezesa UKE, to nie można traktować takiego postępowania, zakończonego milczeniem organu jako postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Ostatni wspomniany przepis stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Jak już zaznaczono, w przypadku akceptacji projektu zmiany obowiązującego regulaminu, Prezes UKE nie ma uprawnień do wydania decyzji. Tym samym jego czynności polegające na sprawdzeniu czy zgłoszone zmiany regulaminu są sprzeczne z przepisami ustawy, przybierają postać czynności wstępnych, a nie procesowych - uregulowanych w k.p.a. Stanowisko powyższe potwierdzają także inne uregulowania Prawa pocztowego, np. art. 51, 53, 55, w których wyraźnie wskazano sytuacje, kiedy są wydawane decyzje wobec operatora wyznaczonego już na etapie świadczenia przez niego usług powszechnych oraz rozdziału 6 tego aktu - Ustanowienie operatora wyznaczonego (w myśl art. 71 ust. 1 pr.poczt. operatora wyznaczonego wybiera się w formie decyzji). Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z art. 49 ust. 1 pr.poczt w regulaminie świadczenia usług powszechnych operator wyznaczony określa warunki świadczenia tych usług oraz ogólne warunki dostępu do nich. Operator wyznaczony przy tworzeniu regulaminu świadczenia usług powszechnych i zmianach tego regulaminu musi uwzględnić, wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 47 pr.poczt., rozporządzenie ministra właściwego do spraw łączności, w którym określa warunki wykonywania usług powszechnych – rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków wykonywania usług powszechnych przez operatora wyznaczonego (Dz. U. z 2013 r., poz. 545). Równocześnie, przy ocenie charakteru czynności podejmowanych w sytuacji przedłożenia projektu zmian regulaminu świadczenia usług powszechnych i niezgłoszenia sprzeciwu przez Prezesa UKE, nie można pominąć, że operator pocztowy świadczący usługi pocztowe, ale nie wyznaczony, może zgłosić zmianę regulaminu świadczenia usług pocztowych i ta zmiana w rejestrze prowadzonym przez Prezesa UKE nie jest dokonywana w formie decyzji, z mocy art. 10 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 1 pr.poczt. w z art. 67 w zw. z art. 66 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1829 z późn. zm.). Na marginesie można też zauważyć, że regulamin świadczenia usług pocztowych określa warunki wykonywania i korzystania z usług pocztowych na podstawie umów o świadczenie usług pocztowych (art. 21 ust. 1 pr.poczt.), a podstawowe jego elementy wymieniono w ust. 2 art. 21 pr.poczt. Wymogi co zawartości regulaminu, ujęte w art. 21 pr.poczt. są w wysokim stopniu zbieżne z elementami regulaminu świadczenia usług powszechnych wymienionych w art. 47 pr.poczt. Zatem, mimo szczegółowszego ustawowego uregulowania kwestii regulaminu świadczenia usługi powszechnej niż regulaminu świadczenia usług pocztowych nie ma wymogu wydania decyzji przy zmianie regulaminu świadczenia usług pocztowych, to w tej sytuacji argumentacja Prezesa UKE co do charakteru postępowania w przedmiocie zmiany regulaminu świadczenia usługi powszechnej zasługuje na uwzględnienie. Wobec powyższego, skoro w związku ze złożeniem na mocy art. 49 ust. 3 pr.poczt. przez P. projektu zmiany regulaminu świadczenia usług powszechnych nie było prowadzone postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., nie było podstaw do stosowania art. 31 § 2 k.p.a. i innych podnoszonych przepisów k.p.a. Co do przepisów dyrektywy 97/67/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z z dnia 15 grudnia 1997 r. w sprawie wspólnych zasad rozwoju rynku wewnętrznego usług pocztowych Wspólnoty oraz poprawy jakości usług (Dz. Urz. UE L z 1998 r., poz. 15, s. 14 z późn. zm.), akt ten nie wyznacza środków proceduralnych, które powinno zastosować Państwo Członkowskie, a jedynie określa cele, które dane Państwo ma zrealizować, por. uregulowania Preambuły tej dyrektywy: "(22) Państwa Członkowskie powinny móc regulować poprzez odpowiednie procedury zezwoleń, na swoich obszarach, świadczenie usług pocztowych, które nie są zastrzeżone dla operatorów świadczących usługi powszechne; procedury te muszą być przejrzyste, niedyskryminujące, proporcjonalne i oparte na obiektywnych kryteriach.", czy art. 5 ust. 1 tiret piąte: "Każde Państwo Członkowskie podejmie działania w celu zapewnienia, by świadczenie usług powszechnych spełniało następujące wymagania: powinno ulegać zmianom, w odpowiedzi na rozwój środowiska technologicznego, ekonomicznego i społecznego oraz na potrzeby użytkowników.". Jednakże w myśl ust. 2 tego art. "Przepisy ust. 1 nie wykluczają środków, jakie państwa członkowskie przyjmują zgodnie z wymaganiami związanymi z interesem publicznym uznanym w Traktacie, w szczególności w art. 30 i 46 Traktatu, dotyczących, między innymi, moralności publicznej, bezpieczeństwa publicznego, w tym dochodzeń w sprawie przestępstw, oraz porządku publicznego.". Środki przyjęte w ustawie – Prawo pocztowe spełniają opisane cele. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.).