I OSK 356/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 80/15 w sprawie ze skarg R. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], [...], [...], [...], [...] w przedmiocie zasiłku celowego i zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 20 października 2010 roku sygn. akt III SA/Kr 80/15 oddalił skargi R. B. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2014 roku nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oraz nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta K. decyzjami z dnia [...] września 2014 roku nr [...] i nr [...] odmówił R. B. przyznania zasiłków celowych na środki czystości oraz na energię elektryczną oraz żarówkę i włącznik. Wydanymi w tym samym dniu decyzjami nr [...] i nr [...] organ odmówił R. B. przyznania zasiłków celowych na żywność oraz na leki i okulary korekcyjne. Wreszcie wydaną w tym samym dniu decyzją nr [...] organ odmówił wnioskodawcy przyznania zasiłku stałego. W uzasadnieniach decyzji stwierdzono, że wnioskodawca nie współdziała z pracownikiem socjalnym w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, jego postawa wskazywała jednoznacznie, że otrzymywanie świadczeń z pomocy społecznej stanowiło dla niego cel sam w sobie – pragnie uczynić sobie z pomocy społecznej stałe źródło dochodu. Nie jest zainteresowany faktyczną poprawą swojej sytuacji w oparciu o własne możliwości i uprawnienia. Organ podał, że wnioskodawca, pomimo zdolności do pracy w warunkach chronionych, od wielu lat nie podjął żądnego zatrudnienia, odmówił też rejestracji jako osoba bezrobotna, a tym samym nabycia uprawnień do świadczeń zdrowotnych z ubezpieczenia społecznego. Ponadto wnioskodawca uniemożliwił organowi dokonanie weryfikacji swojej sytuacji bytowej - mianowicie oświadczył, że w maju 2014 roku utrzymywał się z pożyczki uzyskanej od znajomych w kwocie 100 zł, nie wyjaśnił jednak kto konkretnie mu jej udzielił ani jakie są warunki jej spłaty, nie wskazał wysokości wszystkich swoich zobowiązań z tytułu zaciągniętych pożyczek, nie podał też z czego będzie je zwracał. Organ stwierdził, że nie był w stanie na tej podstawie ustalić, czy otrzymane przez niego wsparcie jest pożyczką czy darowizną. Prezydent podał także, że mieszkanie zajmowane przez wnioskodawcę jest skrajnie zaniedbane oraz, że w jego ocenie stan tego lokalu wskazuje na to, że wnioskodawca w nim nie zamieszkuje. Dodatkowo organ zwrócił uwagę na udzielanie przez wnioskodawcę nieprawdziwych informacji na temat otrzymywania dodatku mieszkaniowego (pomimo złożenia odpowiedniego wniosku i otrzymywania tego dodatku, wnioskodawca stwierdził, że nie składał takiego wniosku, gdyż wie, że takie świadczenie mu nie przysługuje). Organ I instancji podkreślił, że wnioskodawca korzystał ze świadczeń z pomocy społecznej od 2002 roku, w tym z pomocy w formie zasiłku stałego, którego wypłacanie zostało wstrzymane z uwagi na brak możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także niewywiązywanie się z nałożonego decyzjami obowiązku posprzątania mieszkania, regulowania opłat za czynsz, rozliczenia się z przyznanej pomocy finansowej, podjęcia leczenia oraz wykupywania przepisanych leków. Po rozpoznaniu odwołania R. B., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wskazanymi wyżej decyzjami z dnia [...] listopada 2014 roku wydanymi na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 11 i art. 37 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 roku, poz. 182 ze zm., dalej: u.p.s.) uchyliło decyzje odmawiające przyznania zasiłku na żywność oraz na leki i okulary korekcyjne, przyznając jednocześnie zasiłki celowe w kwocie 100 zł na dofinansowanie do zakupu żywności oraz w kwocie 50 zł na dofinansowanie do zakupu leków i okularów korekcyjnych. Pozostałe decyzje organu I instancji utrzymano w mocy. W uzasadnieniach Kolegium przywołało okoliczności opisane przez organ I instancji w uzasadnieniach swoich decyzji. Wyjaśniło między innymi, że pracownicy MOPS w K. podejmowali szereg czynności zmierzających do ustalenia sytuacji życiowej R. B., jednak bezskutecznie, gdyż nie wykazuje on chęci współpracy z pracownikami socjalnymi. W ocenie organu nie jest zatem możliwe ustalenie jego rzeczywistej sytuacji bytowej. Odwołujący się nie zna nawet wysokości swojego zadłużenia, trudno zatem przyjąć by jego zamiarem był zwrot zaciągniętych pożyczek. To z kolei stwarza niepewność, czy korzysta z pożyczek, czy raczej darowizn i jaka w zasadzie jest wysokość jego dochodów. Dodatkowo organ wskazał, że także miejsce zamieszkania odwołującego się budzi wątpliwości, gdyż mieszkanie, które wskazuje jako swoje centrum życiowe jest w stanie uniemożliwiającym stałe tam przebywanie. Tym bardziej, że odwołujący się nie zna wysokości opłat za mieszkanie ani zaległości czynszowych itp. Kolegium podkreśliło, iż korzystając z pomocy społecznej, bądź też ubiegając się o jej uzyskanie wnioskodawca ma obowiązek udzielania organowi istotnych dla sprawy wyjaśnień dotyczących jego sytuacji bytowej. Brak podstawowych danych dotyczących sytuacji wnioskodawcy uniemożliwia organowi podjęcie właściwego rozstrzygnięcia, a także ustalenie, czy i w jakich granicach pomoc ma zostać przyznana. Organ zwrócił też uwagę na to, że osoba oczekująca pomocy jest obowiązana korzystać także z własnych możliwości i zasobów i nie może liczyć na to, że przerzuci na pomoc społeczną cały ciężar swego utrzymania. Skargi na powyższe decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. złożył R. B., nie podał jednak, co zarzuca zaskarżonym decyzjom. W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o ich oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uznając, że przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organ odwoławczy nie naruszył przepisów ustawy o pomocy społecznej, oddalił skargi. Zdaniem Sądu I instancji organy zgodnie z obowiązującymi przepisami, wszechstronnie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy i dokonały prawidłowej jego oceny. Sąd wskazał, że materiał ten świadczy o tym, że skarżący odmówił pozytywnego współdziałania z organem pomocy socjalnej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. W ocenie Sądu przy wydawaniu zaskarżonych decyzji organy pomocy społecznej nie przekroczyły również granic uznania administracyjnego. Sytuacja rodzinna i materialna skarżącego została ustalona prawidłowo. Nie można także zarzucić organom pomocy społecznej braku zainteresowania trudną sytuacją życiową skarżącego, który jednak nie wywiązuje się z nałożonych na niego zobowiązań, takich jak uporządkowanie mieszkania, dokonywanie opłat za czynsz, rozliczenia się z przyznanej pomocy, podjęcia leczenia czy wykupienia lekarstw, na które dostawał pieniądze. Nie udzielał organom informacji dotyczących pomocy rzeczowej i finansowej uzyskanej od innych osób. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji organy pomocy społecznej zasadnie przyjęły, że postawa skarżącego wskazuje na brak woli współdziałania z organami w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Skarżący nie wypełnił bowiem nawet niezbyt skomplikowanych obowiązków (uporządkowanie mieszkania), a równocześnie składał kolejne wnioski o przyznanie zasiłków na zaspokojenie swoich potrzeb. Taka postawa skarżącego uzasadnia zdaniem Sądu I instancji przekonanie, że oczekuje on zaspokojenia wszystkich swoich potrzeb ze środków pomocy społecznej, a ze swojej strony nie podejmuje działań zmierzających do poprawy swojej sytuacji bytowej. Sąd uznał, że w tych okolicznościach przyznawanie skarżącemu pomocy w formie zasiłków celowych byłoby niezgodne z podstawowymi założeniami ustawy o pomocy społecznej, a szczególnie z art. 4 i art. 11 tej ustawy. Odnosząc się do poszczególnych decyzji, Sąd I instancji stwierdził, że organy prawidłowo odmówiły przyznania skarżącemu zasiłku stałego, wskazując, że nie można ustalić wysokości jego dochodów. Skarżący bowiem ujawnił jedynie organom, że maju 2014 r. utrzymywał się z pożyczki od znajomych w kwocie 100 zł, jednak odmówił podania kto udziela mu pożyczek. Nie podał też jakie są warunki spłaty zaciągniętych przez niego zobowiązań finansowych. Słusznie więc organy wskazały, że taka sytuacja stwarza niepewność, czy skarżący utrzymuje się z pożyczek czy z darowizn. Tym bardziej, że wcześniej skarżący podał pracownikom pomocy społecznej nieprawdziwe dane co do tego, że nie pobiera dodatku mieszkaniowego, podczas gdy pracownicy ustalili, że w okresie od 1 listopada 2012 do 30 kwietnia 2013 r. skarżący otrzymywał dodatek mieszkaniowy w wysokości po 179,49 zł. Po ujawnieniu tych danych skarżący odmówił jakichkolwiek wyjaśnień. Co do zasiłków celowych na energię elektryczną oraz zakup żarówki i włącznika oraz środków czystości, Sąd wskazał, że skarżący zakupił już żarówkę i włącznik, a więc w ramach posiadanych przez siebie środków zaspokoił swoje potrzeby w tym zakresie. Sąd dodał, że organy trafnie zwróciły uwagę na to, że skarżący nie określił nawet przybliżonych rachunków za prąd. Co do odmowy przyznania zasiłku na środki czystości – Sąd zwrócił uwagę na to, że organ wielokrotnie nakładał na skarżącego obowiązek posprzątania ogromnie zaniedbanego mieszkania, z czego skarżący nigdy się nie wywiązał. Dodatkowo Sąd wskazał na ustalenia organu, z których wynika, że skarżący wielokrotnie przeznaczał udzieloną mu pomoc na konkretne rzeczy na inne cele. W tej sytuacji organ w ocenie Sądu I instancji prawidłowo odmówił przyznania skarżącemu zasiłku na zakup środków czystości. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że sam fakt, iż skarżący jest osobą chorą i o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł R. B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 11 w związku z art. 4 u.p.s. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że odmowa udzielenia informacji o pożyczkodawcach w sytuacji, gdy wyraźnie wskazał na umowę pożyczki jako podstawę przekazania mu środków finansowych, brak wiedzy o wysokości swojego zadłużenia oraz zaniedbanie mieszkania mogą być uznane za brak współpracy w rozumieniu powołanego przepisu i stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia, zwłaszcza biorąc pod uwagę przebyty przez niego udar mózgu oraz korzystanie z leków przeciwlękowych, przeciwdepresyjnych i usprawniających pamięć. W ocenie skarżącego kasacyjnie za brak współdziałania nie może być uznana nieumiejętność, zwłaszcza osoby niepełnosprawnej intelektualnie. Wnoszący skargę kasacyjną wskazał też, że jego zdaniem nic nie zmieni w kontekście skutków prawnych zawartej przez niego umowy pożyczki podanie organowi nazwiska pożyczkodawcy. Wyjaśnił ponadto, że zaniedbanie zajmowanego przez niego mieszkania wynika z jego złego stanu zdrowia i kondycji psychicznej. Podał też, że w jego ocenie postępowanie nie wykazało, że wielokrotnie przeznaczał pomoc na inne cele. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14, CBOSA). Jedynym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 11 w zw. z art. 4 ustawy o pomocy społecznej. Zarzut ten nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko i argumentację na jego poparcie przedstawione przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku i przyjmuje je za własne. Jak podaje się w skardze kasacyjnej stan faktyczny jest w zasadzie bezsporny. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu żądanych zasiłków był brak współdziałania z pracownikami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji. W treści art. 4 u.p.s. zobowiązuje się osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Natomiast stosownie do art. 11 ust. 2 u.p.s. brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Przepisy te należy interpretować w związku z art. 2 ust. 1 u.p.s., w którym wskazuje się, że pomoc społeczna ma jedynie na celu wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, udzielane zaś świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których z kolei wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Trzeba tu także przypomnieć, że zgodnie z art. 3 u.p.s. pomoc społeczna spełnia jedynie funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy. Istnienie potrzeby przyznania jakichkolwiek świadczeń z pomocy społecznej wymaga zbadania nie tylko posiadanych środków i dochodów, ale również całokształtu warunków życia osoby korzystającej z pomocy społecznej. Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji i organy administracji za brak współpracy skarżącego z pracownikiem pomocy społecznej uznały nie tylko odmowę udzielenia informacji o pożyczkodawcach, brak wiedzy skarżącego o wysokości swojego zadłużenia i zaniedbanie mieszkania. W uzasadnieniach kwestionowanych decyzji i zaskarżonego wyroku podano, przedstawione w dużym uproszczeniu w części historycznej niniejszego uzasadnienia, bardzo obszerne wywody dotyczące także wielu innych okoliczności wskazujących na bierną i roszczeniową postawę skarżącego, który z pomocy społecznej chce uczynić stałe źródło dochodu i płynący z tego brak zainteresowania faktyczną poprawą swojej sytuacji w oparciu o własne możliwości i uprawnienia. Wbrew autorowi skargi kasacyjnej stan zdrowia skarżącego nie wyklucza podjęcia pracy zarobkowej a jego stan umysłu, zważywszy stopień rozeznania w możliwościach uzyskania świadczeń, wynikający z pism skarżącego, nie jest taki aby nie rozumiał i nie potrafił przy pomocy pracownika socjalnego częściowo we własnym zakresie, rozwiązać swojej trudnej sytuacji życiowej. Do tego jest jednak konieczna realizacja nakładanych na niego obowiązków i udzielanie informacji dotyczących całokształtu warunków życia skarżącego. Niewypełnienie tych obowiązków prowadzi do niemożliwości poprawy sytuacji skarżącego, a co za tym idzie konieczności zwiększenia pomocy społecznej. Jednak jak już wskazano wyżej, pomoc społeczna nie polega na zapewnieniu wszystkich potrzeb finansowych osób potrzebujących, jeżeli osoby te mają możliwość poprawy swojej sytuacji choćby częściowo. Do tych osób należy także skarżący. W tych okolicznościach organy administracji prawidłowo zastosowały art. 11 ust. 2 w zw. z art. 4 u.p.s. i odmówiły skarżącemu przyznania żądanych świadczeń ze względu na brak współdziałania z pracownikami pomocy społecznej w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Przy czym podkreślić trzeba, że dopiero podjęcie tego współdziałania przez skarżącego, umożliwi mu korzystanie ze świadczeń pomocy społecznej w szerszym zakresie, niż przyznane mu zaskarżonymi decyzjami. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a.