II SA/Gd 657/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 października 2017 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. M.i G. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr SKO [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala sprzeciw. M. M.-M. i G. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 sierpnia 2017 r., sygn. akt [..], mocą której uchylono w całości decyzję Wójta Gminy z dnia 17 maja 2017 r., ustalającą warunki zabudowy i sprawę przekazano do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia 17 maja 2017 r. Wójt Gminy ustalił sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie 6 budynków mieszkalnych w zabudowie szeregowej, 2 budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej, 2 budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami budowlanymi, na działkach oznaczonych w ewidencji gruntów nr [..] i [..] obręb 15 P., gmina P. Jako funkcję planowanej zabudowy wskazano zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną. Powierzchnię zabudowy określono na poziomie 35%; linię zabudowy jako zgodną z załącznikiem graficznym nr 1; szerokość elewacji frontowej dla każdego z 6 budynków w zabudowie szeregowej do 7,0 m; dla każdego z budynków w zabudowie bliźniaczej do 8,0 m; dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych do 8,5 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla każdego z 6 budynków w zabudowie szeregowej do 5,5 m, a wysokość głównej kalenicy do 9,5 m; dla każdego z budynków w zabudowie bliźniaczej do 5,5 m, a wysokość głównej kalenicy do 9,5 m; dla każdego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych do 5,5 m, a wysokość głównej kalenicy do 9,5 m; dachy spadziste od 10° do 30°. W zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich wskazano, iż inwestycja nie może powodować ograniczenia sposobu zagospodarowania działek sąsiednich i wpływać na wykonywanie na nich prawa własności. W uzasadnieniu decyzji zawarto odniesienie do uwag wniesionych w toku postępowania przez A. i B. S. oraz K. i M. C. stwierdzając, że zarzuty w nich przedstawione są bezprzedmiotowe. Od powyższej decyzji odwołali się A. i B. S. Odwołujący się zarzucili, że w toku przedmiotowego postępowania nie dokonano prawidłowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, nie dokonano prawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, albowiem wokół terenu wskazanego pod realizację inwestycji przeważa zabudowa jednorodzinna. Budynki nie są ze sobą scalone na wspólnej granicy, nie są identyczne, a jedynie zbliżone do siebie formą. Pomimo indywidualnego charakteru zamierzenia nie dokonano szczegółowej analizy cech budynku objętego wnioskiem. Nie uwzględniono także sąsiedztwa z najbliższymi budynkami zabudowy jednorodzinnej położonymi od strony wschodniej i północnej od inwestycji. Zdaniem odwołujących się przez pojęcie działki sąsiedniej należy rozumieć wyłącznie działki graniczące, a nie tereny położone w okolicy. Rozpoznając odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 28 sierpnia 2017r. uchyliło zaskarżoną decyzję do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mających zastosowanie w niniejszej sprawie Kolegium wyjaśniło, że organ pierwszej instancji wyznaczył obszar analizowany wskazując w wynikach analizy, że granice tego obszaru przedstawiono na kopii mapy zasadniczej linią przerywaną koloru czarnego. Nie podano jednak ani w analizie ani w decyzji o warunkach zabudowy, w jakich konkretnie odległościach nastąpiło wyznaczenie terenu poddanego analizie, nie wiadomo, jaka jest szerokość frontu działki, ani też z której strony obszaru planowanej inwestycji ten front się znajduje. Taka treść analizy urbanistycznej powoduje, że nie sposób ocenić, czy wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w zgodzie z wymogami rozporządzenia. Ponadto Kolegium uznało, że analiza jest wadliwa również z uwagi na brak szczegółowego opisu działek, których zabudowa i zagospodarowanie stanowiły dla organu wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy. Z treści przedmiotowej analizy nie wynika bowiem, w jaki sposób, w oparciu o jakie szczegółowe dane dotyczące nieruchomości w obszarze analizowanym organ ustalił minimalne i maksymalne parametry istniejącej zabudowy. Opis zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich ograniczono do stwierdzenia, że występuje tam zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i wielorodzinna, oznaczona symbolem MN i MW w graficznej części analizy. Wskaźnik wielkości zabudowy wyznaczono na poziomie do 35% powierzchni terenu wyjaśniając jedynie, że w sąsiedztwie wskaźnik ten stanowi od 4% do 90%; szerokość elewacji frontowej dla budynków w zabudowie szeregowej ustalono do 7,0 m, budynków w zabudowie bliźniaczej do 8,0 m budynków jednorodzinnych do 8,5 m podając, że na działkach sąsiednich szerokość ta wynosi od około 7,5 m do 19,5m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wyznaczono na poziomie do 5,5 m wyjaśniając, że budynki mieszkalne w sąsiedztwie mają wysokość na takim właśnie poziomie; analizując kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustalono na podstawie obszaru analizowanego dachy o konstrukcji dwuspadowej lub wielospadowej ze spadkiem głównej połaci od 10° do 30°, dla drugorzędnych elementów budynku (np. wykusz, weranda) kąt nachylenia dachu dowolny; wysokość kalenicy głównej w budynku na poziomie do 9,5m. Z analizy wynika ponadto, że w sprawie spełnione zostały także pozostałe warunki z art. 61 ust. 1 ustawy, co w konsekwencji pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Według Kolegium taka treść analizy uniemożliwia dokonanie weryfikacji prawidłowości wyznaczenia wskaźników i parametrów nowej zabudowy. Analiza urbanistyczna powinna obejmować zarówno wskazanie numerów działek znajdujących się na wyznaczonym obszarze analizowanym, jak i dokładne podanie parametrów istniejącej na nich zabudowy oraz jej funkcji tak, by wynik analizy mógł stanowić podstawę dla organu do ustalenia parametrów i funkcji nowej zabudowy. Bez szczegółowej analizy zabudowy na działkach sąsiednich nie sposób zweryfikować prawidłowości ustalenia cech nowej zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy. Kolegium wskazało również na dopuszczoną w rozporządzeniu możliwość ustalenia parametrów w postaci wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na innym niż średni, występujący na danym terenie poziomie, pod warunkiem jednak, że wynika to ze sporządzonej analizy. Z analizy znajdującej się w aktach sprawy jednak nie wynika dostatecznie precyzyjnie, czy urbanista przyjął wyłącznie wartości uśrednione, czy też jakiekolwiek szczególne okoliczności przemawiały za odstąpieniem przez organ od średnich parametrów istniejącej zabudowy i wyznaczeniem wskaźników w inny sposób. W odniesieniu zaś do szerokości elewacji frontowej w ogóle nie wiadomo w jaki sposób i z jakich powodów wyznaczono ten parametr w takiej a nie innej wielkości, ponadto inaczej dla zabudowy szeregowej, bliźniaczej i jednorodzinnej. W przekonaniu Kolegium w przedstawionej sytuacji decyzję ustalającą warunki zabudowy opartą na wyniku analizy dotkniętej opisanymi licznymi wadami, należało uznać za naruszającą przywołane przepisy rozporządzenia. Wadliwa decyzja organu pierwszej instancji nie daje podstaw do prawidłowej weryfikacji uwarunkowań przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W konsekwencji Kolegium jest zobligowane do uchylenia w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W sprzeciwie zarzucono naruszenie art. 138 § 2, art. 7, art. 77 k.p.a. poprzez ograniczenie się do wydania decyzji kasatoryjnej, podczas gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwalał na utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji na skutek rzetelnej oceny dokonanych ustaleń lub w wyniku przeprowadzenia uzupełniających czynności zmierzających do wydania decyzji pozwalającej rozpoznać sprawę merytorycznie co do istoty, a których to czynności organ zaniechał przerzucając w całości ten obowiązek na organ pierwszej instancji. W oparciu o te zarzuty zawnioskowano o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ze skargi wynika przede wszystkim, że skarżący kwestionują wydanie przez Kolegium decyzji kasacyjnej, której następstwem jest ponowne rozpoznanie sprawy przez organ pierwszej instancji. Wbrew stanowisku Kolegium skarżący twierdzą, że Wójt Gminy wydał decyzję zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Zdaniem skarżących wymogi, których nie spełnia – w ocenie Kolegium - sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna nie wynikają z rozporządzenia. Według skarżących wskazane przez Kolegium braki analizy urbanistycznej mogły podlegać uzupełnieniu na etapie postępowania przed organem odwoławczym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie sprzeciwu. Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji wyjaśnić należy, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie tym z przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Przechodząc do okoliczności przedmiotowej sprawy należy wskazać, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna, dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie gdy: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Narzędziem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 rozporządzenia. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza jest odrębnym dokumentem i właśnie na podstawie treści tego dokumentu i oczywiście pozostałego materiału dowodowego, organ podejmuje rozstrzygnięcie w kwestii ustalenia warunków zabudowy. W myśl § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.zp.. Ustawodawca pozostawił organom administracji swobodę w wyznaczeniu obszaru analizowanego, zastrzegając jedynie, iż ma on obejmować teren wokół działki w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. W ocenie Sądu Kolegium trafnie wskazało, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji nie wyjaśniono w jaki sposób organ ustalił obszar analizowany. Wyjaśnienia takiego nie można także odnaleźć w analizie architektoczniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu I instancji. Nie podano ani w analizie ani w decyzji o warunkach zabudowy, w jakich konkretnie odległościach nastąpiło wyznaczenie terenu poddanego analizie, nie wiadomo, jaka jest szerokość frontu działki, ani też z której strony obszaru planowanej inwestycji ten front się znajduje. Taka treść analizy urbanistycznej powoduje, że nie sposób ocenić, czy wyznaczenie obszaru analizowanego nastąpiło w zgodzie z wymogami rozporządzenia. Analiza jest wadliwa również z uwagi na brak szczegółowego opisu działek, których zabudowa i zagospodarowanie stanowiły dla organu wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy. Z treści przedmiotowej analizy nie wynika bowiem, w jaki sposób, w oparciu o jakie szczegółowe dane dotyczące nieruchomości w obszarze analizowanym organ ustalił minimalne i maksymalne parametry istniejącej zabudowy. W ocenie Sądu zasadne jest więc stanowisko Kolegium co do konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, spór sprowadza się natomiast do oceny, czy Kolegium działając jako organ odwoławczy mogło we własnym zakresie przeprowadzić analizę urbanistyczną i w konsekwencji wydać merytoryczną decyzję w sprawie. Zdaniem Sądu rację ma Kolegium twierdząc, że oparcie analizy urbanistycznej na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ I instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy urbanistycznej. Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza urbanistyczna jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Powołanie bowiem biegłego urbanisty, w celu sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, uzyskanie uzgodnień lub decyzji wymaganych ustawą i przepisami szczególnymi, pociąga za sobą konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, o ile nie w całości, to przynajmniej w znacznej części. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a., a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. W konsekwencji Kolegium prawidłowo uznało, że niezbędnym było wydanie decyzji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając powyższe Sąd na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.