II OSK 2098/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ł. M. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 230/17 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Ł. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia terminu załatwienia sprawy postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 230/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę Ł. M. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyznaczenia terminu załatwienia sprawy. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewody Pomorskiego wydane w związku z zażaleniem wniesionym przez skarżącego w trybie art. 37 § 1 K.p.a., w którym skarżący m.in. domagał się wyznaczenia Staroście Puckiemu terminu na rozpoznanie sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę, o które wystąpił skarżący. Sąd mając na uwadze zakres kontroli działalności organów administracji publicznej wykonywany przez sądy administracyjne wyrażony w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. - dalej jako "P.p.s.a.") stwierdził, że sądy te nie posiadają kompetencji do kontrolowania działalności organów administracji w innym niż wskazany w tym przepisie zakresie. Sąd przywołał treść art. 37 K.p.a. i wskazał, że celem instytucji zażalenia, unormowanej w ww. przepisie jest likwidacja bezczynności organu administracji publicznej w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Wyczerpanie przez osobę zainteresowaną trybu zażaleniowego stanowi warunek formalny wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji (art. 52 P.p.s.a.). Dalej Sąd wyjaśnił, że zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie przyjmuje się, że organ administracji właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to jednak postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w jego toku, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie. Ponadto na rozstrzygnięcie takie nie przysługuje zażalenie, gdyż w odniesieniu do tego orzeczenia Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje takiego środka (art. 141 § 1 k.p.a.). W orzecznictwie nie budzi także wątpliwości, że akt ten nie mieści się również w kategorii postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Sąd podkreślił, iż strona nie ma zatem uprawnień do podważania tego postanowienia (stanowiska) w trybie procesowym i nie podlega ono zaskarżaniu do sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że przedmiotowa skarga jest niedopuszczalna, bowiem dotyczy aktu niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych, tj. postanowienia wydanego w trybie art. 37 k.p.a. O ostatecznym charakterze tego rozstrzygnięcia strona została prawidłowo pouczona przez organ. W konsekwencji, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 P.p.s.a. Sąd odrzucił skargę a na podstawie art. 232 § 1 P.p.s.a. orzekł o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniósł skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając mu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z § 3 P.p.s.a. Skarżący domagał się uchylenia teg postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów zastępstwa w postępowaniu zażaleniowym według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącego wskazał na okoliczności postępowania administracyjnego przed Wojewodą Pomorskim, który wydał zaskarżone postanowienie. Pełnomocnik skarżącego uważa, że wydanie przez Sąd postanowienia o odrzuceniu skargi a tym samym pozostawienie skargi bez jej merytorycznego rozpoznania jest niedopuszczalne w okolicznościach, w których organ administracji pozostaje bezczynny, a podejmowane przez niego czynności prowadzą do przewlekłości postępowania. Wezwanie wnioskodawcy do uzupełnienie braków formalnych wniosku było niezasadne w sytuacji, w której organ dysponował już właściwą decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Kompletność wniosku skierowanego do Starosty Puckiego wykluczała de facto możliwość pozostawienia go bez rozpoznania. Tym samym Starosta Pucki nie prowadząc dalszego postępowania dopuszcza się bezczynności, która prowadzi do nie wydania decyzji administracyjnej - pozwolenia na budowę. Wskazano, że bezczynność występuje, gdy organ odmawia rozpoznania lub załatwienia sprawy, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji. Skarżący podkreślił, że w uchwale NSA z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13, NSA przesądził, iż skarga na bezczynność przysługuje na pozostawienie podania bez rozpoznania z art. 64 § 2 K.p.a., stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. Jeżeli organ prowadzący postępowanie pozostawia podanie bez rozpoznania, mimo że nie zachodzą przesłanki warunkujące podjęcie takiego rozstrzygnięcia (podjęcie takiej czynności materialno - technicznej), to pozostaje on w bezczynności, bo odmawia rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W wyroku z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 485/07 NSA przyjął, że pozostawienie wniosku bez rozpatrzenia jako czynność materialno-techniczna, nie podlega zaskarżeniu w drodze odwołania, a tym samym nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Natomiast jeżeli wniosek spełniał kryterium kompletności, jego autor może złożyć skargę na bezczynność organu. Wynik tego postępowania przesądzi o tym, czy wniosek spełniał wszystkie wymogi formalne, a zatem czy organ pozostawał bezczynnym w sprawie. Pełnomocnik skarżącego uważa, ze WSA w Gdańsku przed wydaniem postanowienia o odrzuceniu skargi winien był zbadać czy wezwanie do usunięcia braków formalnych wniosku było zasadnym i celowym, czy też wniosek był kompletny i spełniał wszystkie wymogi formalne, a organ nie rozpoznając go pozostawał w bezczynności. Takiego badania Sąd nie dokonał, a w ocenie skarżącego złożony wniosek był kompletny i powinna zostać stwierdzona bezczynność organu w wydaniu pozwolenia na budowę. W związku z czym skarżącemu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. przysługiwała skarga na bezczynność. W tym stanie rzeczy skarżący twierdzi, iż jego skarga kasacyjna jest słuszna i zasadna. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest nie zasadna i podlega oddaleniu. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które należy uznać za niezasadne. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Wobec tego kiedy sprawa wywołana wniesioną skargą wykracza poza zakres kompetencji sądu administracyjnego należy taką skargę odrzucić. Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym na dzień złożenia skargi tj. na 17 marca 2017 r. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto w myśl art. 3 § 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Analiza ww. katalogu aktów, czynności i bezczynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego prowadzi do wniosku, że rozpoznanie skargi na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] lutego 2017 r. odmawiające wyznaczenia terminu załatwienia sprawy wydanego po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k. p. a. nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis ten ma na celu likwidację przewlekłości postępowania w trybie administracyjnym. Podczas tego postępowania organ nie wypowiada się merytorycznie o kwestii spornej (w tym przypadku o zasadności żądania kolejnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania na potrzeby wydania decyzji o pozwoleniu na budowę). W tym postępowaniu ocenia się jedynie czy postępowanie przed organem administracyjnym I instancji jest prowadzone przewlekle czy przestrzega się, określonych w K.p.a. oraz przepisach szczególnych terminów wydawania decyzji. Nie rozstrzyga się istoty sporu. Zauważyć należy, że art. 37 K.p.a. nie określa, w jakiej formie organ administracji publicznej wyższego stopnia rozpoznający zażalenie na przewlekłość organu, który winien rozstrzygnąć sprawę, ma zażalenie to rozstrzygnąć. Zarówno w doktrynie jak i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że organ administracyjny właściwy do rozpoznania zażalenia wniesionego na podstawie art. 37 § 1 K.p.a. wydaje w celu jego załatwienia postanowienie, o jakim mowa w art. 123 k.p.a. Jest to postanowienie zaliczane do grupy wydawanych w toku postępowania administracyjnego, dotyczących poszczególnych kwestii wynikających w toku tego postępowania, a nie rozstrzygających o istocie sprawy. Nie jest to też postanowienie kończące postępowanie, a także nie przysługuje od niego zażalenie, bowiem Kodeks postępowania administracyjnego jego nie przewiduje (art. 141 § 1 K.p.a.). Postanowienie to zatem - wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie - nie mogło podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Nie jest bowiem orzeczeniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 P. p. s. a. Wyłącza się zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. bowiem postanowienie wydane w trybie art. 37 K.p.a. można zaliczyć do aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego a o ich wyłączeniu z zakresu kognicji sądu mówi wprost ten przepis. W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był odrzucić wniesioną od ww. postanowienia Wojewody Pomorskiego skargę, jako niedopuszczalną. Postanowienie w tym przedmiocie mógł zaś wydać na posiedzeniu niejawnym. Zatem za nieusprawiedliwiony należy uznać zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z § 3 tego przepisu. Należy podkreślić, że skoro skarżący wie, co wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, że czynność materialno-techniczna jaką jest pozostawienie podania (wniosku) bez rozpoznania może zostać złożona skarga na bezczynność, to w sytuacji braku zaskarżenia postanowienia wydanego w trybie art. 37 § 2 K.p.a., skarżący powinien wystąpić ze skargą na bezczynność organu nie zaś skarżyć to postanowienie. W przedmiotowej sprawie przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Wojewody Pomorskiego wydane na skutek zażalenia wniesionego w trybie art. 37 K.p.a. a zatem postanowienie, które nie zostało przewidziane w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. Wobec tego sąd badając dopuszczalność skargi zbadał swoją właściwość i zasadnie uznał, że przedmiot zaskarżenia nie wchodzi do ustalonego w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a. zakresu jego orzekania. W tej sytuacji konieczne stało się odrzucenie skargi w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd I instancji w niniejszym postępowaniu nie był zobligowany do badania czy wezwanie skarżącego przez organ do usunięcia braków formalnych decyzji o pozwoleniu na budowę było zasadne i celowe. Nie stanowiło to przedmiotu zaskarżenia. Jak już wyżej wspomniano skarżący uznając, że ta kwestia nie została prawidłowo rozpatrzona mógł wnieść skargę na bezczynność organu z uwagi na pozostawienie podania bez rozpoznania podnosząc, że nie zachodziły ku temu przesłanki. W sytuacji kiedy przedmiotem zaskarżenia zamiast bezczynności organu skarżący uczynił postanowienie organu wydane w trybie art. 37 § 2 K.p.a. Sąd I instancji zasadnie uznał niedopuszczalność takiej skargi bowiem ten akt nie wchodzi w zakres kognicji sądu administracyjnego. Sąd nie był uprawniony do dokonania merytorycznej oceny zainicjowanego postępowania incydentalnego prowadzonego w trybie art. 37 k.p.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 181 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.