II OSK 98/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1977/15 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. z siedzibą w Z. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Środowiska kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 29 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. S.A. z siedzibą w Ż. (dalej jako "Spółka") na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w Płocku w okresie od 9 maja 2013 r. do 4 czerwca 2013 r. przeprowadził kontrolę w Spółce, która prowadziła zbieranie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych w oparciu o decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] czerwca 2012 r. zmienioną decyzją tego samego organu z [...] września 2012 r. Decyzja została wydana na czas określony od 22 czerwca 2012 r. do 21 czerwca 2013 r. Ponadto Spółka posiadała decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2004 r. zezwalającą na unieszkodliwianie odpadów niebezpiecznych z uwzględnieniem transportu oraz decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] czerwca 2006 r. zezwalającą na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych metodą D16. W czasie kontroli stwierdzono, że odpady o kodzie 18 01 03* poddawane są unieszkodliwieniu metodą D16, co jest niezgodne z decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2012 r. W punkcie 4 decyzji zobowiązano Spółkę do postępowania z zakaźnymi odpadami medycznymi zgodnie z zasadami określonymi w art. 9 ust. 3, 3a, 4 i 5 oraz 42 ust. 1a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. z 2010 r., Nr 185, poz. 1243 – dalej jako "ustawa o odpadach z 2001 r.) Zgodnie z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5% w tych odpadach. Autoklawowanie odpadów prowadzi natomiast do usunięcia właściwości zakaźnych z odpadów, nie powoduje jednak obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5%. Ustalenia z kontroli zostały odnotowane w protokole kontroli podpisanym przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska i przedstawiciela Spółki w dniu 4 czerwca 2013 r. Przedstawiciel Spółki wskazał w protokole kontroli, że działania związane z gospodarką odpadami prowadzone były zgodne z posiadanymi decyzjami i nie stanowiły zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi. Decyzją z [...] lipca 2013 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył Spółce administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 zł. Spółka wniosła odwołanie od tej decyzji. Decyzją z [...] kwietnia 2015 r., Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I Instancji w pierwszej kolejności zauważył, że okoliczności faktyczne nie budzą wątpliwości i Spółka ich nie kwestionuje. Odnosząc się do zarzutu powołania jako podstawy wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej nieobowiązującego przepisu art. 42 ust. 1a ustawy odpadach z 2001 r. Sąd I instancji podzielił stanowisku organu, że podstawą wymierzenia kary jest art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 – dalej jako "ustawa o odpadach"). Uchylenie z dniem 23 stycznia 2013 r. normy z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. nie miało zatem żadnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Istotne znaczenie ma natomiast wykonywanie działalności przez Spółkę w sposób sprzeczny z warunkami określonymi w decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2012 r. Tego bowiem dotyczyło postępowanie kontrolne, które wykazało posługiwanie się przez Spółkę metodą inną, niż określoną w zezwoleniu. Powołując art. 232 ustawy o odpadach, Sąd I instancji stwierdził, że Spółka zobowiązana była do przestrzegania warunków określonych w zezwoleniu Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2012 r. do dnia wygaśnięcia tej decyzji tj. do 21 czerwca 2013 r. Ustalenia kontrolne dotyczące działalności prowadzonej przez Spółkę dotyczą okresu od 9 maja 2013 r. do 4 czerwca 2013 r. i wykazują unieszkodliwianie odpadów metodą sprzeczną z warunkami określonymi w wydanym pozwoleniu. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach polegającej, na przyjęciu, że ten przepis nie przewiduje żadnych odstępstw od wymierzania kary pieniężnej, Sąd I instancji podkreślił, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Oznacza to, że właściwe w tej sprawie organy nie mogły odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Przepis art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach ma charakter obligatoryjny. Odnosząc się do argumentu Spółki dotyczącego pozostawania w obrocie prawnym dwóch odrębnych decyzji Wojewody Mazowieckiego zezwalających na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych metodą autoklawowania, Sąd I instancji powołał art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2010 r. Nr 28, poz. 145). Decyzje Wojewody Mazowieckiego zostały wydane 5 maja 2004 r. i 20 czerwca 2006 r. Zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych w sposób inny niż spalanie w spalarniach został wprowadzony na mocy art. 42 ust. 1a ustawy z o odpadach z 2001 r. Oznacza to, że Spółka zobowiązana była dostosować prowadzoną działalność do obowiązujących przepisów i uzyskać niezbędne decyzje w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Odnosząc się do sformułowanego przez Spółkę zarzutu braku notyfikacji Komisji Europejskiej art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., wbrew obowiązkowi nałożonemu dyrektywą 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, ze zm.) Sąd I instancji wyjaśnił, że powołana dyrektywa służyć ma, jak wynika z jej preambuły, wspieraniu swobodnego przepływu produktów i usług społeczeństwa informacyjnego. Zakaz wprowadzania ograniczeń ilościowych dotyczących przepływu towarów bądź środków o skutkach równoważnych jest, jak podkreślono w punkcie 2 preambuły do dyrektywy, jedną z podstawowych zasad Wspólnoty. Realizacji tego celu ma służyć jak największa przejrzystość w zakresie krajowych inicjatyw wprowadzania norm i przepisów technicznych (punkt 3 preambuły). Bariery w handlu wypływające z przepisów technicznych dotyczących produktu są dopuszczalne jedynie tam, gdzie są konieczne do spełnienia niezbędnych wymagań oraz gdy służą interesowi publicznemu, którego stanowią gwarancję (punkt 4 preambuły). Komisja musi w związku z tym posiadać dostęp do niezbędnej informacji technicznej przed przyjęciem przepisów technicznych, a umożliwić ten dostęp mają państwa członkowskie poprzez powiadamianie Komisji o swoich projektach w dziedzinie przepisów technicznych (punkt 5 preambuły). W art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE nałożono na Państwa Członkowskie obowiązek niezwłocznego przekazana Komisji wszelkich projektów przepisów technicznych, z wyjątkiem tych, które w pełni stanowią transpozycję normy międzynarodowej lub europejskiej. Przepisy techniczne zostały zdefiniowane w tej dyrektywie jako specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub stosowania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne Państw Członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 10, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu i stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. Notyfikacji, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE i implementującym ją rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, podlegają wyłącznie przepisy techniczne. Wprawdzie obowiązkiem państwa członkowskiego jest przedstawienie także przepisów, które zasadniczo i bezpośrednio dotyczą normy, jeżeli znajomość tych przepisów jest konieczna dla oceny implikacji, które niesie ze sobą projekt przepisów technicznych (art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE), jednak nie oznacza to, że zaniechanie notyfikacji przepisów technicznych daje podstawę do odmowy stosowania przepisów prawa krajowego niewymagających notyfikacji tylko z uwagi na to, że zostały zamieszczone w tym samym akcie prawnym i które to regulacje podejmowane są w ramach autonomii legislacyjnej danego państwa. Sąd krajowy ma obowiązek odmówić jedynie stosowania nienotyfikowanego przepisu technicznego. W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw do odmowy zastosowania art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, jak i podstaw do zwolnienia organów Inspekcji Ochrony Środowiska z kontroli działalności Spółki w zakresie zgodności prowadzonej przez nią działalności z zezwoleniem z 19 czerwca 2012 r. wydanym przez Marszałka Województwa Mazowieckiego. Ponadto, dyrektywa 98/34/WE dopuszcza odstępstwa wówczas, gdy są one niezbędne, żeby spełnić wymogi nadrzędne, których przestrzeganie leży w interesie ogólnym. Za chybione Sąd I instancji uznał zarzuty Spółki dotyczące naruszenia art. 34 TFUE. Przedmiotem kontroli jest decyzja, której podstawę stanowi art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach i która nie dotyczy handlu urządzeniami do unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych metodą autoklawowania. Sąd I instancji nie podzielił także zarzutu dotyczącego naruszenia dyrektywy 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w oparciu o wyniki kontroli, które wykazały sprzeczność prowadzonej działalności skarżącej Spółki z wydanym zezwoleniem, nie zaś odmowę prowadzenia jakiejkolwiek działalności polegającej na gromadzeniu i unieszkodliwianiu odpadów. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 ust. 3 pkt 3) i ust. 4 pkt 2) ustawy w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, Sąd I instancji wskazał, że zakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż spalanie w spalarniach odpadów obowiązuje od 13 października 2005 r. i od tego czasu prowadzenie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w sposób inny niż spalanie w spalarniach, w tym przypadku sterylizacja w autoklawie, jest niezgodne z przepisami prawa. Obecnie jedyną dopuszczalną metodę unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych regulują przepisy ustawy o odpadach. W ocenie Sądu I instancji, właściwie organy zastosowały art. 199 ustawy o odpadach. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości 5 000 zł. kierując się zagrożeniem, jakie niesie ze sobą niewłaściwe zagospodarowanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Maksymalnie kara może wynieść nawet 1 000 000 zł. W ocenie Sądu I instancji, administracyjna kara pieniężna w wysokości 5000 zł jest uzasadniona okolicznościami sprawy i jest karą umiarkowaną. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, Sąd I instancji powołał się na orzecznictwo Trybunały Konstytucyjnego, który stwierdził, że notyfikacja tzw. przepisów technicznych, o której mowa w dyrektywie 98/34/WE i rozporządzeniu w sprawie notyfikacji, nie stanowi elementu konstytucyjnego trybu ustawodawczego. Ewentualne niedopełnienie obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej, a więc hipotetyczne zaniedbanie o charakterze formalnoprawnym unijnej procedury notyfikacji, nie pociąga za sobą automatycznie konieczności uznania, że doszło do naruszenia standardów konstytucyjnych w zakresie stanowienia ustaw. W ocenie Sądu I instancji, wykładnia prounijna nie może prowadzić do rezultatów sprzecznych z wyraźnym brzmieniem Konstytucji. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego. Sprowadzają się one bowiem do zarzutu niedokonania przez organy odpowiednich ustaleń, które wykazywałyby szkodliwość stosowania metody autoklawowania w procesie unieszkodliwiania odpadów. Zasadnicze znaczenie ma natomiast to, że Spółka prowadziła działalność niezgodnie z warunkiem określonym w wydanym zezwoleniu. Ponadto Sąd I instancji nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. Zdaniem Sądu I instancji, organy dołożyły wszelkich starań w celu zebrania wyczerpującego materiału dowodowego oraz wnikliwie przeanalizowały sprawę we wszelkich jej aspektach. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji nie znalazł podstaw do skierowania pytań prawnych do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z wnioskiem Spółki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach przez przyjęcie, że administracyjna kara pieniężna może być nałożona w związku z naruszeniem nieobowiązującego art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą z 22 stycznia 2010 r. W ocenie Spółki, Sąd I instancji błędnie przyjął, że ten represyjny przepis nie przewiduje żadnych odstępstw od wymierzania administracyjnej kary pieniężnej. Zdaniem Spółki, nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego i zasadą praworządności z art. 7 k.p.a. jest karanie za bezpieczne unieszkodliwianie odpadów, a także automatyczne regulowanie sytuacji prawnej strony, w szczególności na podstawie nieobowiązującego i nienotyfikowanego Komisji Europejskiej przepisu art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., który jest ponadto sprzeczny z art. 34 TFUE, z dyrektywą 2008/98/WE oraz z art. 2, art. 7, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Ponadto Spółka wskazała, że naruszenie tego przepisu polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, w której gospodarowanie odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2012 r., polegało, zdaniem organu, na unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów sprzecznie z przepisem art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., który to przepis nie był notyfikowany Komisji Europejskiej wbrew obowiązkowi nałożonemu dyrektywą 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. WE L 204 z 21.07.1998, str. 37, ze zm.) wdrożoną do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych (Dz.U. Nr 239, poz. 2039). Po drugie, błędną wykładnię art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. przez przyjęcie, że przepis ten zakazuje unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż w spalarniach odpadów, podczas, gdy przeczy temu art. 42 ust. 3 pkt 3) i ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Przepisy te dopuszczają autoklawowanie zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych. Zdaniem Spółki, Sąd I instancji powinien dokonać prowspólnotowej wykładni tego przepisu, z uwzględnieniem dyrektywy nr 2008/98/WE, która nie przewiduje możliwości wprowadzania monopolu spalarni w zakresie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych. W ocenie Spółki, Sąd I instancji nie uwzględnił, że racjonalny ustawodawca przedłużył na mocy ustawy zmieniającej z 15 stycznia 2015 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, okres obowiązywania przedmiotowego rozporządzenia Ministra Środowiska, a także że racjonalny ustawodawca zmienił w 2010 r. art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. nadając mu nowe brzmienie. Ponadto Spółka wskazała, ze Sąd I instancji błędnie przyjął, ze przepis ten nie jest sprzeczny z dyrektywą 2008/98/WE, chociaż sprzeczność ta wynika z faktu, że dyrektywa nie upoważnia Państw Członkowskich do ustanawiania monopolu jednego procesu lub jednej metody unieszkodliwiania odpadów, w tym zakaźnych odpadów medycznych lub weterynaryjnych, lecz przewiduje niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania odpadów, nie wyłączając zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, Wynika to z art. 3 pkt. 19 w związku z Załącznikiem I oraz art. 38 ust. 2 i art. 12, 13 i 23 dyrektywy. Po trzecie, błędną wykładnię art. 199 ustawy o odpadach, polegającą na przyjęciu, że dla prawidłowego wymiaru administracyjnej kary pieniężnej nie jest konieczne branie pod uwagę wpływu autoklawowania na życie ludzi oraz środowisko. Po czwarte, błędną wykładnię art. 232 ust. 1 ustawy o odpadach, polegającą na przyjęciu, że zezwolenia na zbieranie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach z 2001 r. stają się zezwoleniami na zbieranie odpadów w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy o odpadach. Ponadto w dalszym ciągu obligują do zachowania warunków przewidzianych w zezwoleniu, także w zakresie obowiązku postępowania z odpadami w sposób określony w nieobowiązującym przepisie prawnym. W pozwoleniach dotyczących zbierania nie ma konieczności określania sposobu unieszkodliwiania odpadów, ponieważ obowiązki w zakresie unieszkodliwiania wyczerpująco reguluje ustawa. Po piąte, niewłaściwe zastosowanie art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, pomimo że będąc przepisami technicznymi nie zostały one notyfikowane Komisji Europejskiej wbrew obowiązkowi nałożonemu dyrektywą notyfikacyjną wdrożoną do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem notyfikacyjnym. Powinno to skutkować ich niestosowaniem, a w konsekwencji uznaniem, że Spółka legitymuje się ważnymi pozwoleniami na autoklawowanie zakaźnych odpadów medycznych, a zatem nie można było jej karać za autoklawowanie takich odpadów. Po szóste, niezastosowanie art. 34 TFUE. W ocenie Spółki, karanie przedsiębiorcy za zgodne z prawem unijnym (dyrektywą odpadową) stosowanie określonego urządzenia tj. towaru mogącego być przedmiotem obrotu pomiędzy Państwami Członkowskimi, powinno podlegać ocenie z punktu widzenia tego przepisu i prowadzić do wyłączenia stosowania w niniejszej sprawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Po siódme, niezastosowanie art. 20 i 22 Konstytucji RP, a w konsekwencji stosowanie art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., który bezzasadnie ogranicza działalność gospodarczą polegającą na unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów medycznych metodami alternatywnymi, w tym metodami bezpiecznymi dla życia i zdrowia, a także korzystnymi dla środowiska, a ponadto przyczyniającymi się do zwiększenia konkurencji na rynku unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych. Po ósme, niezastosowanie art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i w konsekwencji nałożenie administracyjnej kary pieniężnej w związku z (rzekomym) naruszeniem nieobowiązującego, nienotyfikowanego Komisji Europejskiej, przepisu art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., który jest sprzeczny z art. 34 TFUE i z dyrektywą odpadową. Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. "art. 145 pkt 1) lit c)" w związku z art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a.") oraz w związku z: Po pierwsze, art. 7 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ odwoławczy nie ustalał skutków unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych o kodzie 18 01 03 metodą autoklawowania oraz wpływu autoklawowania na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Zdaniem Spółki, okoliczności te mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i jej wymiaru. Po drugie, art. 77 § 1 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że organ odwoławczy zaniechał zebrania materiału dowodowego świadczącego o skutkach unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych o kodzie 18 01 03* metodą autoklawowania oraz wpływu autoklawowania na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Ponadto organ odwoławczy zaniechał zebrania materiału dowodowego, który świadczyłby o tym, czy unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych o kodzie 18 01 03* metodą autoklawowania prowadzi do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach, co jest istotne z punktu widzenia dotrzymania wymogów z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., którego rzekome naruszenie pociągnęło za sobą wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej, Po trzecie, art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, organ dokonał istotnych ustaleń faktycznych dotyczących unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych na podstawie opinii dra inż. Grzegorza Wielgosińskiego, co do której strona nie mogła się wypowiedzieć, bowiem nie znajduje się ona w aktach administracyjnych sprawy. Po czwarte, art. 136 k.p.a. W ocenie Spółki, organ zaniechał przeprowadzenia z urzędu postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w szczególności co do skutków unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych metodą autoklawowania oraz wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Po piąte, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz w związku z art. 7 i art. 80 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu, że organ I instancji wymierzył karę administracyjną "kierując się zagrożeniem, jakie niesie ze sobą niewłaściwe zagospodarowanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych". Spółka podkreśliła, że wymierzając karę organ I instancji jednoznacznie stwierdził "nieokreślony wpływ na życie ludzi oraz środowisko", zaś w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym nałożenie administracyjnej kary pieniężnej nie byłoby możliwe ze względu na art. 199 ustawy o odpadach. Ponadto Sąd I instancji błędnie przyjął, że Spółka nie kwestionowała okoliczności faktycznych sprawy oraz nie posiadała odrębnych obowiązujących decyzji Wojewody Mazowieckiego zezwalających na unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych metodą autoklawowania. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego. Ponadto, w wypadku wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółka wniosła o zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prejudycjalnymi. Po pierwsze, "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przepis ustawowy z którego treści wynika, że zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach. Zakazuje się unieszkodliwiania tych odpadów przez ich współspalanie". Po drugie, "czy przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy, należy taki przejściowy przepis ustawowy z którego treści wynika, że: - posiadacz odpadów, który przed dniem wejścia w życie ustawy prowadził działalność w zakresie unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż termiczne przekształcanie odpadów, jest obowiązany dostosować warunki techniczne prowadzenia działalności do przepisów ustawy oraz uzyskać niezbędne decyzje w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy, - zezwolenia, pozwolenia lub decyzje zatwierdzające program gospodarki odpadami niebezpiecznymi w zakresie dotyczącym unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż termiczne przekształcanie odpadów zachowują moc na czas, na jaki zostały wydane, jednak nie dłużej niż 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Ponadto Spółka wniosła o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Po pierwsze, dotyczącym zgodności art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, z art. 20 i 22 Konstytucji RP, ponieważ, w ocenie Spółki, przepis ten bezzasadnie ogranicza wolność działalności gospodarczej, a także bezzasadnie ograniczają liczbę metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych Po drugie, dotyczącym zgodności art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. w brzmieniu nadanym ustawą z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, z art. 5 w związku z art. 74 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W ocenie Spółki, ograniczenie liczby metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych, uprzywilejowujące metodę spalania odpadów, jest niekorzystne dla środowiska z uwagi na emisje do powietrza powodowane przez spalarnie i hamuje rozwój technologii przyjaznych środowisku. Po trzecie, dotyczącym zgodności art. 10 ust. 1 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Spółki, przepis ten narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Po czwarte, dotyczącym zgodności, art. 10 ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, z art. 2 Konstytucji RP. W ocenie Spółki, przepis ten narusza zasadę ochrony praw słusznie nabytych, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Spółka podniosła zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ponieważ tylko w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, organ mógł zastosować obowiązujące w tej sprawie przepisy prawa materialnego. Po pierwsze, zgodnie z art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach, administracyjną karę pieniężną wymierza się za zbieranie odpadów lub przetwarzanie odpadów bez wymaganego zezwolenia lub gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, zezwoleniem na przetwarzanie odpadów lub zezwoleniem na zbieranie i przetwarzanie odpadów, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach. Natomiast stosownie do treści art. 199 ustawy o odpadach, przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Stanowisko Spółki w zakresie naruszenia tych przepisów sprowadza się do stwierdzenia, że w sytuacji, w której działalność Spółki w postaci autoklawowania opadów medycznych ma korzystniejszy wpływ na środowisko niż ich unieszkodliwiane w spalarni odpadów, to organy powinny zebrać materiał dowodowy w celu ustalenia skutków unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych o kodzie 18 01 03 metodą autoklawowania oraz wpływu autoklawowania na życie i zdrowie ludzi oraz na środowisko. Zdaniem Spółki, okoliczności te mają zasadnicze znaczenie z punktu widzenia możliwości nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i jej wymiaru. Stanowisko to nie jest prawidłowe. Przede wszystkim to na Spółce, a nie na organie ciążył obowiązek przedstawienia materiału dowodowego w celu ustalenia okoliczności, z których Spółka wywodziła korzystne dla siebie skutki prawne. Co jednak ważniejsze, wykładnia art. 199 ustawy o odpadach przedstawiona przez Spółkę jest nieprawidłowa. Z treści tego przepisu nie wynika bowiem, że organ może odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a jedynie, że wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia, stanowią przesłanki do ustalenia wysokości wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej. Przepis ten należy odczytywać z uwzględnieniem jego celu i systematyki ustawy. Z treści art. 194 ust. 1 ustawy o odpadach wynika bowiem obligatoryjny charakter administracyjnej kary pieniężnej, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji. Stąd też art. 199 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy do odstąpienia od jej wymierzenia. Stanowi natomiast podstawę do ustalenia wysokości administracyjnej kary pieniężnej w wyższej bądź niższej wysokości, przy czym administracyjna kara pieniężna za naruszenia, o których mowa w art. 194 ust. 1, wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. (art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach). Możliwość miarkowania administracyjnej kary pieniężnej przewidziana w art. 194 ust. 3 ustawy o odpadach oznacza, że w tym przypadku nie można mówić o "mechanicznym i rygorystycznym" uregulowaniu sytuacji prawnej zobowiązanego, do czego odnosił się Trybunał Konstytucyjny w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z 1 marca 1994 r. w sprawie U 7/93 dotyczącym obowiązującej na gruncie prawa celnego opłaty manipulacyjnej dodatkowej. Przeciwnie, możliwość miarkowania administracyjnej kary administracyjnej w połączeniu z wyraźnymi przesłankami odnoszącymi się do stopnia zawinienia przewidzianymi w art. 199 ustawy o odpadach, świadczy o uregulowaniu zasad wymierzania administracyjnych kar pieniężnych z poszanowaniem zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP i art. 7 k.p.a.) i zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Z tych względów na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. ( a w konsekwencji również przepisu prawa materialnego tj. art. 194 ust. 1 pkt 4 i art. 199 ustawy o odpadach). Dotyczy to także naruszenia art. 136 k.p.a., ponieważ brak obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie przez organ I instancji, oznacza, że również organ odwoławczy nie miał obowiązku przeprowadzania uzupełniającego postępowania dowodowego na tę okoliczność. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a., ponieważ wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej art. 199 ustawy o odpadach nie może stanowić podstawy do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Brak jest również podnoszonej w skardze kasacyjnej sprzeczności między wskazaniem przez Sąd I instancji, że organ I instancji wydał decyzję "kierując się zagrożeniem, jakie niesie ze sobą niewłaściwe zagospodarowanie zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych", a wskazanym w uzasadnieniu tej decyzji stwierdzeniem o "nieokreślonym wpływie na życie ludzi i środowisko". Nie ulega bowiem wątpliwości, że z samej istoty nieokreślony wpływ na życie ludzi i środowisko stanowi zagrożenie, które jest eliminowane przez ustawowy nakaz unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów w ściśle określony sposób. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 81 k.p.a. w związku z art. 10 § 1 k.p.a. W ocenie Spółki, organ dokonał istotnych ustaleń faktycznych dotyczących unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych na podstawie opinii dra inż. Grzegorza Wielgosińskiego, co do której strona nie mogła się wypowiedzieć, bowiem nie znajduje się ona w aktach administracyjnych. Wbrew jednak twierdzeniom skargi kasacyjnej, organ nie powołał się na opinię sporządzoną na potrzeby tego postępowania, ale na powszechnie dostępną opinię Biura Analiz Sejmowych stanowiącą załącznik do druku sejmowego nr 512 dotyczącego uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o odpadach. Z powyższej opinii wynika między innymi, że zawartość substancji organicznych (w tym biorozkładalnych) w odpadach medycznych i weterynaryjnych o kodzie 18 01 03* przekracza zazwyczaj 50%. W związku z tym wyspecjalizowany organ, jakim jest Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził, że jedyną metodą unieszkodliwiania tego rodzaju odpadów, która może doprowadzić do obniżenia zawartości węgla organicznego poniżej 5% jest spalanie. Proces autoklawowania nie powoduje zmiany składu chemicznego zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych, natomiast przyczynia się do pozbawienia ich właściwości zakaźnych. Dlatego też organy nie przeprowadzały postępowania dowodowego na okoliczność, czy unieszkodliwianie zakaźnych odpadów medycznych o kodzie 18 01 03* metodą autoklawowania prowadzi do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach. Brak było natomiast przeszkód, żeby dowód na tę okoliczność przedstawiła Spółka, szczególnie, że stanowisko to prezentowała już w odwołaniu oraz uwzględniając, że stanowisko to stało w opozycji do stanowiska organu, a Spółka wywodziła z niego korzystne dla siebie skutki prawne. Z tego też względu na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. podniesiony w tym zakresie. Po trzecie, przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego w pierwszej kolejności należy zauważyć, że nieuzasadniony był zarzut naruszenia art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Spółka wskazała, że naruszenie tego przepisu polegało na jego niewłaściwym zastosowaniu i wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej w sytuacji, w której gospodarowanie odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2012 r., polegało, zdaniem organu, na unieszkodliwianiu zakaźnych odpadów sprzecznie z przepisem art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., który to przepis nie był notyfikowany Komisji Europejskiej wbrew obowiązkowi nałożonemu dyrektywą 98/34/WE z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego wdrożoną do polskiego porządku prawnego rozporządzeniem Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest prawidłowe, chociaż niepełne, ponieważ pomija zasadniczą kwestię istotną dla rozstrzygnięcia tego zarzutu. Z treści art. 1 ust. 1 lit. f) dyrektywy notyfikacyjnej wynika, że przepisy techniczne oznaczają specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług, włącznie z odpowiednimi przepisami administracyjnymi, których przestrzeganie jest obowiązkowe, de iure lub de facto, w przypadku wprowadzenia do obrotu, świadczenia usługi, ustanowienia operatora usług lub korzystania w państwie członkowskim lub na przeważającej jego części, jak również przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne państw członkowskich, z wyjątkiem określonych w art. 7, zakazujące produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu lub zakazujące świadczenia bądź korzystania z usługi lub ustanawiania dostawcy usług. "Produkt" oznacza każdy wyprodukowany przemysłowo produkt lub każdy produkt rolniczy, włącznie z produktami rybnymi (art. 1 ust. 1 lit. a) dyrektywy), natomiast "usługa" oznacza każdą usługę społeczeństwa informacyjnego, to znaczy każdą usługę normalnie świadczoną za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług (art. 1 ust. 1 lit. b). Definicje te zostały "powielone" w rozporządzeniu Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych. Przepisy techniczne oznaczają więc specyfikacje techniczne i inne wymagania bądź zasady dotyczące usług. Nie ulega wątpliwości, że przetwarzanie odpadów, nie jest usługą w rozumieniu dyrektywy, bowiem nie jest to usługa normalnie świadczona za wynagrodzeniem, na odległość, drogą elektroniczną i na indywidualne żądanie odbiorcy usług. Przepis art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. nie jest również przepisem, który zakazuje produkcji, przywozu, wprowadzania do obrotu lub stosowania produktu, ponieważ zakaźne odpady medyczne i weterynaryjne nie są produktem wyprodukowanym przemysłowo, a tym bardziej produktem rolniczym. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również stanowiska Spółki, z którego wynika, że z cytowanych wyżej przepisów wynika zakaz stosowania autoklawu, ponieważ urządzenia te nie są produkowane ściśle w celu autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, lecz służą ogólnie do sterylizacji i w tym zakresie mogą być swobodnie sprzedawane i używane. Stąd też przepisy dyrektywy notyfikacyjnej nie mogły mieć zastosowania w tej sprawie w odniesieniu do stanowiących podstawę rozstrzygnięcia przepisów ustawy o odpadach i poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z 2001 r. Zarzuty dotyczące braku notyfikacji nie zasługiwały więc na uwzględnienie. Dotyczy to art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, ponieważ również te przepisy, ze wskazanych wyżej względów, nie mogły być uznane za przepisy techniczne. Po czwarte, brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 34 TFUE stanowiącego zakaz ograniczenia swobodnego przepływu towarów i usług na terenie Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 34 TFUE, ograniczenia ilościowe w przywozie oraz wszelkie środki o skutku równoważnym są zakazane między Państwami Członkowskimi. Stanowisko Spółki opiera się na błędnym założeniu, że wprowadzenie w polskim prawodawstwie nakazu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i odpadów weterynaryjnych w spalarniach odpadów, stanowi ograniczenie przepływu towaru w postaci urządzenia służącego do autoklawowania. Stanowisko to jest jednak błędne, ponieważ przepisy ustawy o odpadach w żaden sposób nie ograniczają możliwości zakupu na terenie Unii Europejskiej urządzenia do autoklawowania i jego przewozu na teren Polski, natomiast w sposób dopuszczalny ograniczają możliwość zastosowania tego rodzaju urządzenia w celu unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Po piąte, brak jest podstaw do stwierdzenia, że art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. jest sprzeczny z przepisami dyrektywy 2008/98/WE. Przede wszystkim obowiązek prawny implementacji dyrektywy dotyczy terminowego i pełnego wdrożenia norm umieszczonych w dyrektywie do systemu prawa krajowego. W odniesieniu do dyrektyw możemy mówić o związaniu co do rezultatu i swobodzie co do formy i sposobów jego osiągnięcia. Związanie co do rezultatu polega na urzeczywistnieniu wszystkich merytorycznych przepisów dyrektywy w zakresie ogólnego zamierzonego celu, który został wyrażony w dyrektywie (por. wyrok Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie K. Lee przeciwko Ministerstwu Rolnictwa z dnia 6 maja 1980 r., 152/79, § 12, ECR 1980, s. 1495). Tego rodzaju cel ogólny wynika wyraźnie z przepisów dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy. Swoboda państw w zakresie wprowadzenia do prawa krajowego dyrektywy oznacza obowiązek podjęcia w państwie członkowskim wszelkich niezbędnych środków do zapewnienia pełnego osiągnięcia skutku dyrektywy zgodnie z jej celem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym zakresie powołany przepis ustawy o odpadach z 2001 r. jest zgodny z celem tej dyrektywy wyrażonym w pkt 6 preambuły, zgodnie z którym głównym celem każdej polityki w dziedzinie odpadów powinno być zmniejszenie negatywnych skutków wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi dla zdrowia ludzkiego i środowiska. Polityka dotycząca odpadów powinna również zmierzać do ograniczenia wykorzystania zasobów oraz sprzyjać praktycznemu zastosowaniu hierarchii postępowania z odpadami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołane przez skarżącą Spółkę przepisy dyrektywy 2008/98/WE nie są sprzeczne z przepisami ustawy o odpadach, zarówno obowiązującej, jak również uchylonej ustawy o odpadach z 2001 r. Z treści art. 3 pkt 19 dyrektywy wynika, że "unieszkodliwianie" oznacza jakikolwiek proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Załącznik I zawiera niewyczerpujący wykaz procesów unieszkodliwiania. Spółka powołała się na treść tego załącznika, jednak nie wskazała konkretnego punktu, który jej zdaniem został w tym przypadku naruszony. Stosownie do art. 10 ust. 1 dyrektywy, państwa członkowskie stosują niezbędne środki, aby zapewnić poddawanie wszystkich odpadów procesom odzysku zgodnie z art. 4 i art. 13 tej dyrektywy. Państwa członkowskie zapewniają, aby w przypadkach gdy nie zostaje przeprowadzony odzysk zgodnie z art. 10 ust. 1, odpady podlegały bezpiecznym procesom unieszkodliwiania zgodnym z przepisami art. 13 dotyczącymi ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego (art. 12 dyrektywy). Ponadto, państwa członkowskie stosują niezbędne środki w celu zapewnienia, aby gospodarowanie odpadami było prowadzone bez narażania zdrowia ludzkiego oraz bez szkody dla środowiska, w szczególności bez zagrożenia dla wody, powietrza, gleby, roślin lub zwierząt, bez powodowania uciążliwości przez hałas lub zapachy oraz bez niekorzystnych skutków dla terenów wiejskich lub miejsc o szczególnym znaczeniu (art. 13 dyrektywy). Z przepisów tych wynikają ogólne cele dyrektywy, które zostały zrealizowane w przepisach ustawy o odpadach. Z treści tych przepisów nie wynika natomiast, że państwa członkowskie nie mogą wprowadzić zakazu innego przetwarzania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych niż przez unieszkodliwianie w spalarniach. Dyrektywa w sposób wyraźny preferuje metody prowadzące do odzysku odpadów, ale jednocześnie zakłada, że pewne kategorie odpadów nie podlegają odzyskowi i muszą być unieszkodliwianie. Przyjęcie określonego modelu tego unieszkodliwiania pozostaje w kompetencji poszczególnych państw członkowskich. Brak jest zatem podstaw do stosowania prouninej wykładni przepisów ustawy o odpadach z 2001 r. Wykładnia prounijna powinna być stosowana tak daleko, żeby osiągnąć cel założony w danej dyrektywie, a wykładni tej należy dokonywać do granicy, w której sędzia nie staje się organem prowadzącym lub organem wykonawczym, oczywiście w ramach ogólnych zasad prawa (wyrok TS C-91/92 w sprawie Faccini Dori, Zb. Orz. I-3325, pkt 27 oraz C-192/94 El Corte Ingres SA, Zb. Orz. I-1281, pkt 22) lub w której zastosowana wykładnia prounijna będzie wykładnią contra legem (wyrok TS 80/86 w sprawie Kolpinghuis Nijmegen, pkt 13, oraz wyrok TS C-165/95 Arcaro, Zb. Orz. I-4705, pkt 42). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, proponowana przez Spółkę prounijna wykładnia art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach byłaby wykładnią contra legem, ponieważ byłaby sprzeczna nie tylko z prawidłowo zaimplementowanymi przepisami ustawy o odpadach oraz poprzednio obowiązującej ustawy o odpadach z 2001 r., jak również nie stanowiłaby realizacji celów wskazanych w dyrektywie nr 2008/98/WE. Po szóste, zgodnie z art. 20 Konstytucji RP, społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Natomiast stosownie do art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zasadniczą treścią art. 22 jest wskazanie przesłanek ustanawiania ograniczeń wolności działalności gospodarczej. Jest bowiem oczywiste, że wolność ta nie może mieć charakteru absolutnego, więc możliwe i potrzebne jest ustanawianie różnego rodzaju jej ograniczeń (por. wyroki TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, z 28 stycznia 2003 r., K 2/02, z 17 grudnia 2003 r., SK 15/02). Całkowite uwolnienie działalności gospodarczej w niektórych dziedzinach od wszelkich ograniczeń, pozbawiając państwo niezbędnych środków kontroli, mogłoby zagrażać jego bezpieczeństwu, porządkowi publicznemu i międzynarodowoprawnym zobowiązaniom Państwa, a także zdrowiu obywateli. Tego rodzaju dopuszczalnym ograniczeniem, wynikającym z ustawy, jest nakaz unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w określony sposób. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej Spółka żaden sposób nie wykazała, że wprowadzone ograniczenia naruszają powyższe zasady konstytucyjne. Ponadto ocena konstytucyjności przepisów pozostaje w kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, a więc Naczelny Sąd Administracyjny, podobnie jak Sąd I instancji i właściwe w tej sprawie organy, nie jest uprawniony do oceny konstytucyjności zastosowanych w tej sprawie ustawowych ograniczeń w zakresie metod przetwarzania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych. Dotyczy to również zarzutu naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, w tym również w związku z art. 10 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw. Po siódme, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut błędnej wykładni art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. przez przyjęcie, że przepis ten zakazuje unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż w spalarniach odpadów. W ocenie Spółki, możliwość autoklawowania tego rodzaju odpadów wynika z art. 42 ust. 3 pkt 3) i ust. 4 pkt 2 ustawy o odpadach z 2001 r. w związku z § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych. Należy jednak podkreślić, że zgodnie z art. 42 ust. 3 pkt 3 ustawy o odpadach z 2001 r., minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, warunki prowadzenia procesów unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, w tym: temperaturę, ciśnienie, czas prowadzenia procesu oraz stopień rozdrobnienia odpadów. Z przepisu tego nie wynika jednak możliwość unieszkodliwiana zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych przez autoklawowanie, bowiem przepis ten stanowi jedynie delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia regulującego kwestie przewidziane w tym przepisie. Dotyczy to również art. 42 ust. 4 pkt 2, zgodnie z którym wydając rozporządzenie, o którym mowa w ust. 3, minister właściwy do spraw zdrowia kieruje się koniecznością zapewnienia skuteczności unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych, w tym metodami innymi niż termiczne. Na podstawie powołanych wyżej przepisów zostało wydane rozporządzenie z 23 grudnia 2002 r. w sprawie dopuszczalnych sposobów i warunków unieszkodliwiania odpadów medycznych i weterynaryjnych, które dopuszczało autoklawowanie jako jedną z metod unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i weterynaryjnych. Rozporządzenie to zostało wydane przed wejściem w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 175, poz. 1458), która z kolei wprowadziła art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r., zakazujący unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych w inny sposób niż spalanie w spalarniach odpadów. Następnie, na mocy ustawy z 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw, przepis ten otrzymał brzmienie, zgodnie z którym zakazuje się unieszkodliwiania zakaźnych odpadów medycznych lub zakaźnych odpadów weterynaryjnych innymi metodami niż te, które prowadzą do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach. Ponadto zakazuje się także unieszkodliwiania tych odpadów przez ich współspalanie. Jak jednak zaznaczył organ odwoławczy, tego rodzaju cel można w praktyce osiągnąć jedynie przez spalanie w spalarni odpadów. Oznacza to, że od wejścia w życie nowelizacji wprowadzonej ustawą z 29 lipca 2005 r. (a więc od 13 października 2005 r.), przepisy rozporządzenia w sposób dorozumiany straciły moc w zakresie w jakim dopuszczają inne możliwości przetwarzania tego rodzaju odpadów niż wynika to z art. 42 ust. 1a ustawy o odpadach z 2001 r. Oczywistym jest, że przepis niższego rzędu w konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa nie może być sprzeczny z przepisem wyższego rzędu rangi ustawowej. Po ósme, zgodnie z art. 232 ust. 1 ustawy o odpadach, zezwolenia na zbieranie odpadów oraz zezwolenia na odzysk lub unieszkodliwianie odpadów wydane na podstawie dotychczasowych przepisów stają się odpowiednio zezwoleniami na zbieranie odpadów i zezwoleniami na przetwarzanie odpadów, w rozumieniu przepisów tej ustawy. W ocenie Spółki, nieprawidłowa wykładnia tego przepisu polegała na przyjęciu stanowiska, że zezwolenia na zbieranie odpadów w rozumieniu ustawy o odpadach z 2001 r. stając się zezwoleniami na zbieranie odpadów w rozumieniu obecnie obowiązującej ustawy o odpadach, w dalszym ciągu obligują do zachowania warunków przewidzianych w zezwoleniu, także w zakresie obowiązku postępowania z odpadami w sposób określony w nieobowiązującym przepisie prawnym. Spółka wskazała, że "pozwolenia" dotyczące zbierania odpadów nie ustalają sposobu unieszkodliwiania odpadów, ponieważ obowiązki w zakresie unieszkodliwiania wyczerpująco reguluje ustawa. Zarzut ten nie został należycie uzasadniony. Kara pieniężna w tej sprawie została nałożona w związku z gospodarowaniem odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem (decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z 19 czerwca 2012 r.). Zezwolenie to odsyłało do warunków postępowania z odpadami wynikających z art. 42a ust. 1 ustawy o odpadach z 2001 r., ponieważ zostało wydane w dacie obowiązywania tego przepisu. Odesłanie tego rodzaju oznacza, że Spółka miała obowiązek unieszkodliwiania odpadów w sposób prowadzący do obniżenia zawartości ogólnego węgla organicznego do 5 % w tych odpadach, a więc w praktyce do ich spalania w spalarni odpadów. Ponadto przyjęcie stanowiska, że po wejściu w życie obowiązującej ustawy o odpadach, wydane przed jej wejściem w życie zezwolenie, pozostające w obrocie prawnym na podstawie art. 232 ust. 1 ustawy o odpadach, odsyłało do nowych przepisów dotyczących unieszkodliwiania przedmiotowych odpadów, oznaczałoby, że nadal Spółka była zobowiązana do ich unieszkodliwiania w spalarni, bowiem tego rodzaju obowiązek wynika z art. 95 ust. 2 ustawy o odpadach. Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do wystąpienia z pytaniami prawnymi do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia autoklawowania zakaźnych odpadów medycznych i zakaźnych odpadów weterynaryjnych zostało uregulowana w polskim porządku prawnym w sposób zgodny z dyrektywą odpadową, a konstytucyjność tych przepisów nie budzi wątpliwości, które uzasadniałyby zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem w tym przedmiocie. Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 § 1 ustawy p.p.s.a.