IV SA/Wa 724/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Protokolant ref. staż. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Zaskarżoną decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2013 r. o umorzeniu postępowania, z wniosku p. A. M. (dalej "Wnioskodawca"), w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta L. z [...] listopada 1988 r., o zamianie gruntu Skarbu Państwa, położonego w L. przy ul. [...] (działka ew. nr [...]), na grunt położony w L. przy ul. [...], stanowiący własność Rzymsko-Katolickiej Parafii [...] w L. (działka ew. nr [...]), zwanej dalej "decyzją z 1988 roku". Uzasadniając skarżony akt przywołano następujące uwarunkowania formalne i prawne sprawy: - postępowanie o stwierdzenie nieważności uregulowane w art. 156-159 K.p.a. ma charakter nadzwyczajny i stanowi formę nadzoru; przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja jest obarczona jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a.; stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji, wynikającej z art. 16 K.p.a.; organ nadzoru, analizując czy wystąpiły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, jest zobowiązany do zbadania stanu faktycznego i prawnego decyzji z daty jej wydania, - zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, - pojęcie strony zostało zdefiniowane w art. 28 K.p.a.; wynika z niego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, - należy zatem odróżnić interes faktyczny oraz interes prawny, który ma charakter materialnoprawny, a zatem musi istnieć norma prawa, przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania decyzji (tak wyrok NSA z 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, opubl. LEX nr 54528), - stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są zarówno strony postępowania zwykłego, w którym wydano badaną decyzję, jak też inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji; jest to konsekwencją rozpatrywania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją; dlatego też droga weryfikacji takiej decyzji otwiera się dla wszystkich stron tego postępowania (tak wyrok NSA z 22 maja 1987 r., sygn. akt IV SA 1062/86, opubl. LEX nr 9930, uchwała Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z 15 grudnia 1984 r., opubl. OSNCP z 1985, Nr 10, poz. 143, oraz wyroki: NSA o sygn. akt II OSK 14/09 i WSA o sygn. akt II SA/Op 245/09 – dwa ostatnie dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), - wnioskodawca nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości w chwili wydania decyzji z 1988 roku, jak również w chwili obecnej; nie był stroną postępowania zakończonego decyzją z 1988 roku, a zatem nie posiada interesu prawnego do kwestionowania spornej decyzji, - zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, konsekwencją zgłoszenia przed właściwym organem wniosku o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości jest to, że osoba starająca się o odzyskanie praw do nieruchomości staje się stroną we wszystkich postępowaniach administracyjnych, które są prowadzone w stosunku do tegoż gruntu (tak wyrok NSA z 6 maja 1994 r., o sygn. akt SA/Kr 1740/93, opubl. Wokanda z 1994 r. Nr 11), - z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Zarządzeniem Nr [...] Naczelnika Miasta L. z dnia [...] czerwca 1980 r. w sprawie wyznaczenia terenów budownictwa jednorodzinnego w L., podziału tych terenów na działki budowlane i przeznaczeniu ich do oddania w użytkowanie wieczyste ustalono teren przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne położony w L. w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] i [...] w granicach zewnętrznych, określonych szczegółowo na mapie; teren objęty zarządzeniem został podzielony na działki budowlane, zgodnie z wykazem zmian gruntowych; z wykazu zmian gruntowych podziału terenu nr [...] wynika, że na podstawie zarządzenia na rzecz Skarbu Państwa przeszła nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...]; następnie działka ta - w wyniku scalenia i podziału - weszła w skład m.in. działki ew. nr [...], - z akt przedmiotowej sprawy wynika, że Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2013 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., o umarzeniu postępowanie, wszczętego na żądanie Wnioskodawcy, w sprawie zwrotu części nieruchomości, położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako dawna działka ew. nr [...] (obecnie działka ew. nr [...]); znajdująca się w aktach przedmiotowej sprawy notatka urzędowa wskazuje, że na decyzję tą nie wniesiono skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, - w związku z powyższym interes prawny skarżącego nie wynika również z faktu złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości, - skoro Wnioskodawca nie wykazał prawa własności ani innych praw rzeczowych do spornej nieruchomości, jak również nie był stroną postępowania, zakończonego decyzją z 1988 roku i nie toczy się postępowanie w przedmiocie zwrotu względem spornej nieruchomości, to nie ma on interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 K.p.a., do kwestionowania, w trybie art. 156-159 K.p.a., decyzji z 1988 roku, - w sytuacji, gdy w toku postępowania okazało się, że zostało ono wszczęte wadliwie i brak jest formalnoprawnych podstaw do jego prowadzenia, to podlega ono umorzeniu na podstawie art. 105 K.p.a. (tak; wyrok NSA o sygn. akt II GSK 1836/11, opubl. Lex nr 1341510, dostępne w CBOSA). W skardze Wnioskodawcy zarzucono naruszenie przepisu: - art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6-9 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i błędną wykładnie, a w konsekwencji prowadzenie postępowania administracyjnego nie na podstawie obowiązujących przepisów prawa, w sposób dowolny, przez co naruszono zasadę zaufania obywatela do organu administracji - jedną z podstawowych zasad państwa demokratycznego, - art. 28 K.p.a. w zw. z art. 74 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości ((Dz.U. Nr 22, poz. 99 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji z 1988 roku, poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, jakoby Skarżący nie miał przymiotu strony postępowania administracyjnego, związanego z zamianą gruntu z którego uprzednio go wywłaszczono, a którego cel wywłaszczenia się nigdy nie ziścił; aktualizacja prawa skarżącego do żądania zwrotu przedmiotowej nieruchomości czyni go stroną postępowania, posiadającą interes prawny we wzruszeniu ostatecznej decyzji administracyjnej, - art. 34 ust 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.) w stanie obowiązującym po wywłaszczeniu Skarżącego z nieruchomości - od 1980 roku do dnia uchylenia ustawy - poprzez jego niezastosowanie i nieustalenie, że Skarżącemu służyło roszczenie o zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w związku z niezrealizowaniem celu dla jakiego nastąpiło wywłaszczenie co doprowadziło do przyjęcia, że Skarżący nie ma przymiotu strony postępowania administracyjnego, - art. 35 § 3 w zw. z art. 36 i 38 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie odwołania w zakreślonym miesięcznym terminie od dnia jego złożenia jak i niepowiadomienie Skarżącego o niezałatwieniu sprawy w innym dłuższym terminie. W uzasadnieniu podniesiono: - nieruchomość przekazana Parafii Rzymsko-Katolickiej, a wcześniej wywłaszczona od Skarżącego, została spożytkowana na budowę kościoła, a nie - jak to zakładano na etapie wywłaszczenia - na cele budownictwa jednorodzinnego; tym samym - na podstawie obowiązującej w 1988 roku ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości - Skarżący był stroną postępowania administracyjnego i o zamiarze wydania zaskarżonej decyzji winien być powiadomiony; wyłącznie w wyniku niezgodnego z prawem procedowania organu administracji, Skarżący został pozbawiony przysługującego mu prawa żądania zwrotu części nieruchomości, która w efekcie zaskarżonej decyzji została przeznaczona na inny cel, niż określono przy wywłaszczeniu, - Skarżący bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a co za tym idzie przedmiotowe postępowanie i zaskarżona decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa i bez uwzględnienia okoliczności znanych w dniu wydania decyzji, a nie wziętych przez organ administracji pod uwagę, - zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady legalizmu, opisanej w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa." i - jako naruszająca, określoną w art. 2 Konstytucji, zasadę demokratycznego państwa prawnego urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej i godząca w zaufanie obywatela do państwa - nie może się ostać w obrocie prawnym; odmienna interpretacja doprowadziłaby do naruszenia innych, wynikających z zasady państwa prawa, zasad pochodnych - takich jak pewności, jawności i jasności prawa oraz zasad lojalności państwa wobec obywateli i jedności porządku prawnego (tak: Wojciech Sokolewicz, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2007); Skarżący - działając w ramach zaufania obywatela do państwa - nie mógł przewidzieć, że organ administracji publicznej pominie go, jako stronę postępowania administracyjnego, związanego z zamianą z Parafią Rzymsko-Katolicką gruntu, uprzednio wywłaszczonego od Skarżącego, - zgodnie z art. 28 K.p.a. w zw. z art. 74 ust 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (w brzmieniu na 22 listopada 1988 r.), Skarżący powinien mieć możliwość zgłoszenie roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w zakresie nieprzeznaczonym na cel wywłaszczenia; w przypadku nie wskazania go jako strony postępowania, było to a’ wykonalne, szczególnie biorąc pod uwagę sytuacją gospodarczą oraz nastawienie ówczesnej władzy i całego aparatu administracyjnego na zwrot nieruchomości w związku z ich nieprawidłowym przeznaczeniem - niezgodnym z celem wywłaszczenia, - w związku z tym, argument organu administracji o braku przymiotu strony, w związku z brakiem interesu prawnego, jest chybiony; Skarżący miał interes prawny, wynikający z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 74 ust I ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, a co za tym idzie jest stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z 1988 roku, - tym samym naruszono podstawową zasadę ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, jaką jest zaufanie obywateli do demokratycznego Państwa prawnego, pogląd ten popiera przedstawiciel doktryny prawa konstytucyjnego – "(...) Zasada zaufania swoje uzasadnienie znajduje w dwóch wartościach formalnych: pewności prawa (wyrok T.K. z 20 grudnia 1999 r. sygn. akt K 4/99) i bezpieczeństwa Prawnego (wyrok T.K. z 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt K 8/98) mających także swój aspekt materialny (wyrok T.K. z 14 czerwca 2000 r., P 3/00). Za jedną z najważniejszych formalnych zasad państwa prawnego współczesne sądy konstytucyjne uznają zasadę proporcjonalności (...). Sięga się do niej w przypadkach najbardziej charakterystycznych dla tego typu działalności orzeczniczej — kolizji wartości konstytucyjnych i wynikającej stąd konieczności ograniczania zastosowania norm te wartości chroniących." (Zasada demokratycznego państwa Prawnego w konstytucji RP. Pod redakcją Sławomiry Wronkowskiej, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 2006, str. 153), - odwołując się do najogólniejszej formuły proporcjonalności, polski Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że - w przypadku ograniczenia lub pozbawienia praw nabytych - ustawodawca winien wyważyć interes publiczny i prywatny, konstruując przepisy w taki sposób, aby ochrona interesu publicznego nie powodowała nadmiernego uszczerbku interesu prywatnego (wyrok z 8 kwietnia 1998 r. sygn. akt K 10/97), - niepowiadomienie Skarżącego o wszczęciu postępowania administracyjnego, którego przedmiotem była zamiana gruntu, uprzednio należącego do Skarżącego, z Parafią Rzymsko-Katolicką - co uniemożliwiło mu złożenie wniosku o zwrot nieruchomości - stawia go w gorszej pozycji, co narusza zasadę równości wszelkich podmiotów wobec prawa; zasada ta została naruszona również poprzez wydanie zaskarżonej decyzji, - biorąc pod uwagę przedstawione powyżej argumenty organ wydając decyzję z 1988 roku rażąco naruszył przepisy prawa, poprzez niezawiadomienie strony o prowadzeniu postępowania administracyjnego, którego strona był Wnioskodawca; nadal też jest stroną, w rozumieniu art. 28 k.p.a., - stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej czy stwierdzenie, że została ona wydana z naruszeniem prawa aktywuje roszczenie odszkodowawcze skarżącego w stosunku do Skarbu Państwa - Starostwa w L.; co za tym idzie, niezwłoczne wydanie właściwej decyzji administracyjnej nie służy organom administracji; wskazano, że odwołanie w niniejszej sprawie było przesłane 16 września 2013 r., podczas gdy organ odwoławczy rozpoznał je dopiero [...] stycznia 2015 r. (po przeszło 13 miesiącach), nie informując w międzyczasie Skarżącego o przedłużeniu postępowania. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga, jako niezasadna podlega oddaleniu, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W sprawie bezsporne są jej istotne okoliczności faktyczne. Należą do nich: skuteczne wywłaszczenie wnioskodawcy przed datą wydania decyzji z 1988 roku oraz nie złożenie przez niego – przed jej wydaniem – wniosku o zwrot. Organ administracji przytoczył też stosowne regulacje normatywne, dokonując ich trafnej wykładni. Z uwagi na uprzednie szczegółowe zreferowanie stanowiska, sformułowanego w uzasadnieniu skarżonej decyzji, ponowne jego powtarzanie nie byłoby zasadne. Sąd przyjmuje je za własne. Odnośnie do argumentacji, zawartej w skardze, godzi się jedynie poczynić następujące uwagi. Formułując zarzuty, Skarżący zdaje się nie dostrzegać istotnych różnic, gdy chodzi o regulacje normatywne obowiązujące na dzień wydania decyzji z 1988 roku i obecnie. Otóż w świetle art. 74 ust. 1 w ówczesnym brzmieniu: "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel uzasadniający wywłaszczenie. Nieruchomość nie podlega zwrotowi, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje przeznaczenie tej nieruchomości na cele uspołecznionego budownictwa mieszkaniowego, skoncentrowanego budownictwa jednorodzinnego oraz infrastruktury społecznej i technicznej.". Ze wskazanej regulacji nie sposób wywieść zasady automatycznego dokonywania zwrotu nieruchomości w przypadku jej zbędności. Wręcz przeciwnie, z treści art. 50 ust. 5 ustawy wywodzić można regułę używania wywłaszczonych nieruchomości o ile mieści się to w dopuszczalnych celach wywłaszczenia zakreślonych w art. 50 ust. 1 (wykracza poza granice niniejszej sprawy ocena, czy na taki cel została wykorzystana w istocie nieruchomość, z której wywłaszczono skarżącego). Warunkiem skonkretyzowania prawa do zwrotu było zarówno złożenie odnośnego wniosku jak i przesłanka w postaci zbędności nieruchomości. Ówczesne przepisy nie przewidywały również zasady informowania uprzedniego właściciela, że dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Stąd trafna jest konstatacja, że sama potencjalna możliwość ubiegania się przez Skarżącego o zwrot nieruchomości w okresie, gdy wydano decyzję z 1988 roku nie statuuje dla niego uprawnień rzeczowych do niej, czy wystarczająco skonkretyzowanej ekspektatywy ich nabycia, co jest warunkiem istnienia interesu prawnego, w myśl art. 28 K.p.a., w postepowaniu, którego przedmiotem był obrót tą nieruchomością. Skarżący nie dostrzega więc, że konstrukcja reguł zawrotu własności wywłaszczonej na dzień wydania decyzji z 1988 roku była odmienna od obecnej, wywodząc jakoby prawo zwrotu miało charakter obiektywny. Pomija zaś okoliczność, że jedną z przesłanek urealnienia prawa do zwrotu było wystąpienie ze stosownym wnioskiem, zaś ówczesne przepisy nie ustanawiały generalnego zakazu użycia wywłaszczonych nieruchomości na inny cel chyba, że uprzedni własciciel nie wyrazi chęci ich odzyskania ani nie nakładały na organ obowiązku informowania z urzędu zainteresowanych o możliwości wystąpienia z wnioskiem - tak obecnie: art. 136 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2015 r., poz. 782). W takiej sytuacji, sama potencjalna możliwości ubiegania się przez Skarżącego o zwrot nieruchomości na etapie wydania decyzji z 1988 roku nie stanowi o istnieniu po jego stronie interesu prawnego w sprawie jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego. Powyższej oceny nie zmienia fakt, że we wcześniejszych przepisach – w okresie pomiędzy dokonaniem wywłaszczenia, jeszcze na gruncie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości a zmianą późniejszej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – ustawą z dnia 13 lipca 1988 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 24, poz. 170), która weszła w życie 20 lipca 1988 r. (w dniu ogłoszenia - jej art. 5) - przewidywano zwrot zbędnej nieruchomości z urzędu, o ile zainteresowany wyrazi na to zgodę (art. 32 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz art. 74 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości do czasu nowelizacji). Chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad rangi konstytucyjnej oraz reguł ogólnych K.p.a.: - skoro w okresie gdy wydano decyzje z 1988 roku z woli prawodawcy istniała jedynie możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie stawi naruszania zasad konstytucyjnych uznanie, że - skoro Wnioskodawca stosownego wniosku ówcześnie nie składał - nie ma on prawa kwestionować rozstrzygnięć, dotyczących rozporządzenia jego uprzednio wywłaszczoną nieruchomością, - stosowna wykładnia nie prowadzi do naruszania zasady proporcjonalności, gdy chodzi o ochronę słusznych praw jednostki; możliwość ubiegania się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, która okazała się zbędna, nie jest prawem bezwzględnym, na równi np. z prawem żądania zadośćuczynienia za wywłaszczenie; ówczesny prawodawca przewidywał stosunkowo słabą ochronę praw osób wywłaszczonych, gdy chodzi o możliwość żądania zwrotu nieruchomości (brak obowiązku informacyjnego po stronie organu); uwzględnienie ówczesnych zasad, wynikających z reguł ustawowych, nie narusza reguł konstytucyjnych – nie sposób z nich wywodzić bezwzględnego prawa żądania zwrotu zbędnych, wywłaszczonych uprzednio nieruchomości, - zarzuty, że Skarżący miał w istocie ograniczone możliwości wykorzystania swojego prawa żądania zawrotu wywłaszczonej nieruchomości, w tym zarzut nierówności wobec prawa, skierowany jest w istocie w stosunku do ówcześnie obowiązujących regulacji i odzwierciedlają subiektywne przekonania skarżącego, co do ich niezgodności z regałami konstytucyjnymi, wywodzonymi z aktu obecnie obwiązującego w tym zakresie; nie można stąd wnosić, że organ administracji naruszył prawo orzekając w sprawie z uwzględnieniem treści ówczesnych regulacji w danym zakresie, - brak zawiadomienia Skarżącego o fakcie zwrotu, jego uprzednio wywłaszczonej nieruchomości, nie stanowił naruszania zasad ogólnych K.p.a., skoro ówczesne przepisy nie nakładały stosownego obowiązku informacyjnego na organ administracji; w szczególności nie sposób z tego wywodzić interesu prawnego skarżącego. Wobec powyższego, bezzasadne są zarzuty naruszania przepisów przywoływanych w skardze Sąd zaś z urzędu nie dopatrzył się wadliwości skarżonego aktu, uzasadniającej jego wyeliminowanie z obrotu prawnego. Poza granicami sprawy były natomiast, podnoszone w skardze, kwestie czasu trwania postępowania odwoławczego. Nie miało to wpływu na wynik sprawy zaś bezczynność bądź przewlekłość postępowania mogła być kwestionowana w stosownym trybie (skarga w tym zakresie mogła być wniesiona w toku postepowania odwoławczego). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.