I OSK 443/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Pracy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II Sa/Wa 681/17 w sprawie ze skargi M. N. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 października 2017 r., sygn. akt II Sa/Wa 681/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr GNP-433-0191-3-3/17 i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 22 lutego 2017 r. wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz zasądził od Głównego Inspektora Pracy na rzecz M.N. (dalej jako skarżący) kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pismem z dnia 20 stycznia 2017 r., wysłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, skarżący wystąpił do Głównego Inspektora Pracy o udostępnienie informacji publicznej w postaci wynagrodzenia kierownika sekcji kontroli wewnętrznej H.P., zakresu zadań tej komórki organizacyjnej oraz zakresu obowiązków kierownika sekcji kontroli wewnętrznej. Ustosunkowując się do powyższego wniosku strony skarżącej, Główny Inspektor Pracy, reprezentowany przez H.P., p.o. Kierownika Sekcji Kontroli Wewnętrznej, pismem z dnia 31 stycznia 2017 r., uzupełnionym następnie pismem z dnia 8 lutego 2017 r., poinformował skarżącego, że szczegółowy zakres zadań Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy określa zarządzenie nr 33/14 Głównego Inspektora Pracy z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie zasad i trybu wykonywania kontroli wewnętrznej w Państwowej Inspekcji Pracy, które opublikowane zostało w Biuletynie Informacji Publicznej Państwowej Inspekcji Pracy (www.bip.pip.gov.pl/bip), w zakładce "Dokumenty/Zarządzenia Głównego Inspektora Pracy". Jednocześnie organ poinformował skarżącego, iż zakres czynności H.P., p.o. Kierownika Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy nie może zostać udostępniony, ponieważ nie został sporządzony na piśmie. Ponadto, organ poinformował stronę skarżącą, że w części dotyczącej udostępnienia informacji o wysokości wynagrodzenia H.P., rozstrzygnięcie zostanie wydane w terminie do dnia 22 lutego 2017 r. W treści pisma organ wskazał również, że w związku z możliwością wydania decyzji administracyjnej w powyższym zakresie, wzywa stronę do wskazania adresu umożliwiającego otrzymanie zwrotnego poświadczenia odbioru owej decyzji. Następnie organ decyzją z dnia 22 lutego 2017 r., nr GPP-433-0191-3-1/17, odmówił stronie skarżącej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej "wynagrodzenia kierownika sekcji kontroli wewnętrznej H.P.". W uzasadnieniu stwierdzono, że informacje dotyczące konkretnych indywidualnych podmiotów, osób fizycznych lub osób prawnych, jeżeli ich ujawnienie mogłoby naruszyć prawo do prywatności, prawo do ochrony danych osobowych lub interes gospodarczy, podlegają ustawowej ochronie. Dodano, że zajmowanie przez pracownika "stanowiska kierowniczego" nie może być utożsamiane z pełnieniem funkcji publicznej. Podkreślono, że w sytuacji, gdy działalność pracownika pozbawiona jest elementów władztwa publicznego, ponieważ wykonywane obowiązki nie wiążą się z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób, a także nie łączą się z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów i nie mają związku z dysponowaniem majątkiem Skarbu Państwa, to nie można zakwalifikować takiej osoby jako pełniącej funkcję publiczną. Istotne znaczenie w tej sprawie ma również fakt, że H.P. jedynie pełni obowiązki Kierownika Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy, nie zrezygnowała z przysługującego jej prawa i nie wyraziła zgody na ujawnienie wysokości wynagrodzenia za pracę. W piśmie z dnia 15 marca 2017 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnosząc o uchylenie decyzji z dnia 22 lutego 2017 r. w całości i udostępnienie informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Pracy, decyzją z dnia 4 kwietnia 2017 r., nr GNP-433-0191-3-3/17, utrzymał w mocy wcześniejszą swoją decyzję z dnia 22 lutego 2017 r., odmawiającą udostępnienia skarżącemu informacji publicznej w części dotyczącej "wynagrodzenia kierownika sekcji kontroli wewnętrznej H.P.". W uzasadnieniu ponownie wskazano, że osoba pełniąca obowiązki Kierownika Sekcji Kontroli Wewnętrznej Głównego Inspektoratu Pracy nie przyczynia się do wykonywania zadań publicznych, co w konsekwencji prowadzi do uznania, że w niniejszej sprawie przekazanie wnioskodawcy żądanej informacji nie jest możliwe. Pismem z dnia 10 kwietnia 2017 r. skarżący - działając za pośrednictwem organu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 kwietnia 2017 r., wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z dnia 22 lutego 2017 r., a także zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono organowi naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 – powoływanej dalej jako u.d.i.p.) poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że wysokość wynagrodzenia kierownika sekcji kontroli wewnętrznej nie stanowi informacji publicznej. W uzasadnieniu skarżący argumentował, że jego wniosek dotyczący wysokości wynagrodzenia kierownika sekcji kontroli wewnętrznej stanowi informację publiczną, której udostępnienie nie powinno zostać ograniczone ze względu na przesłanki wyrażone w art. 5 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę z dnia 9 maja 2017 r. Główny Inspektor Pracy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na marginesie organ wskazał, że Pani H.P. nie pełni obecnie funkcji Kierownika Sekcji Kontroli Wewnętrznej, ponieważ Główny Inspektor Pracy z dniem 2 maja 2017 r. powierzył te obowiązki innemu pracownikowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 kwietnia 2017 r. i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia 22 lutego 2017 r., wydaną w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że skarga złożona w tej sprawie zasługuje na uwzględnienie, ale z innych przyczyn niż wskazane przez skarżącego. W ocenie Sądu I instancji, Główny Inspektor Pracy, wydając obie decyzje, dopuścił się naruszenia art. 64 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. – powoływanej dalej jako k.p.a.) w związku z art. 16 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazywano, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej, stanowią przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym, że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni, zaś uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji. Podkreślano również, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone. Jednak pomimo wspomnianego odformalizowania postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w dotychczasowym orzecznictwie przyjmuje się, że wszystkie przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (vide: decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej oraz decyzja umarzająca postępowanie), bezwzględnie wymagają własnoręcznego podpisu wnioskodawcy bądź kwalifikowanego podpisu elektronicznego na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak powinien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 k.p.a., albowiem - zgodnie z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. - do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że k.p.a. ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o udostępnienie informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Na marginesie zauważono także, że w dotychczasowym orzecznictwie przyjmowano nawet, iż wydanie decyzji administracyjnej w sytuacji niepodpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wykazuje cechy działania organu z urzędu, co w przypadku postępowania wszczynanego jedynie na wniosek oznacza wydanie decyzji nieważnej w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. m.in. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09). W świetle powyższego Sąd I instancji uznał, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych, w tym zawierać podpis osoby, od której pochodzi. Z kolei, podanie wniesione w formie dokumentu elektronicznego powinno: 1) być opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub uwierzytelniane w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej; 2) zawierać dane w ustalonym formacie, zawartym we wzorze podania określonym w odrębnych przepisach, jeżeli te przepisy nakazują wnoszenie podań według określonego wzoru; 3) zawierać adres elektroniczny wnoszącego podanie. Sąd I instancji wskazał przy tym, że z akt administracyjnych rozpatrywanej sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, który doręczony został do organu drogą elektroniczną w postaci e-maila wysłanego na adres poczty elektronicznej Kancelarii Głównego Inspektoratu Pracy. Wniosek ten nie zawierał podpisu wnioskodawcy, a zatem był dotknięty brakiem formalnym podania. Wniosek nie został podpisany własnoręcznie przez wnioskodawcę lub opatrzony kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP lub uwierzytelniony w sposób zapewniający możliwość potwierdzenia pochodzenia i integralności weryfikowanych danych w postaci elektronicznej (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). Pomimo tego, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został opatrzony podpisem skarżącego (własnoręcznym lub elektronicznym kwalifikowanym), Główny Inspektor Pracy, powziąwszy zamiar odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie wezwał podmiotu wnioskującego, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydał decyzję z dnia 22 lutego 2017 r., a następnie - w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - wydał zaskarżoną decyzję. W związku z tym Sąd I instancji stwierdził, że wydanie decyzji z dnia 22 lutego 2017 r., pomimo braku podpisu pod wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, stanowiło istotne naruszenie przepisów art. 64 k.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p., ponieważ, jeżeli organ zamierza wydać decyzję administracyjną, wniosek taki musi spełniać wymogi określone w k.p.a., w tym m.in. wymogi formalne przewidziane w art. 63 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 63 § 3 k.p.a., podanie wniesione pisemnie powinno być podpisane przez wnoszącego. Nie ulega natomiast wątpliwości, że jeżeli zachodzi sytuacja, w której podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.). Niedopuszczalne jest bowiem merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. W konkluzji uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazano, że rozpoznając ponownie sprawę, organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności, powinien wezwać skarżącego do usunięcia braku wniosku wszczynającego postępowanie zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a. i dopiero - w razie uzupełnienia tego braku - rozpoznać sprawę merytorycznie. Skargą kasacyjną z dnia 5 stycznia 2018 r. zaskarżono w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r., zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – powoływanej dalej jako p.p.s.a.) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: 1. niewyjaśnienie podstawy prawnej wyroku, tj. w uzasadnieniu brak wywodu prawnego, jaki doprowadził Sąd do tezy, że organ zobowiązany był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia braków formalnych, w sytuacji, gdy wnioskodawca kierował do organu pisma za pośrednictwem platformy ePuap. 2. Poza tym wskazano, że uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego sprawy, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego Sąd nie uwzględnił, że wnioskodawca prowadził z organem korespondencję za pośrednictwem platformy ePuap, co wskazuje, że uzasadnienie nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., który zobowiązuje Sąd do oceny nie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. 3. Zarzucano również niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku stosownej analizy, która uzasadniałaby pogląd, iż istnieją jurydyczne argumenty dopuszczające zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a. w przypadku sprawy dotyczącej wniosku o udostępnienie informacji publicznej, gdy wnioskodawca koresponduje z organem za pośrednictwem platformy ePuap. W ramach zarzutów naruszenia prawa procesowego mających istotny wpływ na wynik sprawy wskazano również naruszenie w ramach zaskarżonego wyroku: art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie, polegające na niezasadnym uwzględnieniu skargi, tj. uchyleniu zaskarżonych decyzji, gdy w istocie nie było ku temu podstaw, a tym samym niewłaściwe przyjęcie, że organ dopuścił się uchybienia formalnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności nieuprawnione przyjęcie, że organ zobowiązany był wezwać wnioskującego do podpisania wniosku o udostępnienie informacji publicznej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy korespondencja prowadzona była m.in. za pośrednictwem platformy ePuap (podpis elektroniczny), a tym samym - nieuprawnione uchylenie zaskarżonych decyzji. W skardze kasacyjnej podniesiono również, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, w postaci art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 391 (przy braku określenia jednostki redakcyjnej §) k.p.a poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że organ zobowiązany był wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych w postaci złożenia podpisu, w sytuacji, gdy strona wystąpiła do organu w formie dokumentu z podpisem elektronicznym przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej (yide uzupełnienie wniosku z dnia 31 stycznia 2017 r., które wpłynęło do organu 1 lutego 2017 r.). W świetle powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2017 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub zmianę wyroku i oddalenie skargi oraz - w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej - o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczono również o zrzeczeniu się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentowano, że analiza postępowania w niniejszej sprawie nie daje podstaw do przyjęcia, że Główny Inspektor Pracy powinien wezwać wnioskodawcę do złożenia własnoręcznego podpisu, ponieważ pierwotny wniosek uzupełniony został pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. z podpisem elektronicznym poprzez platformę ePuap. Niezasadne jest zatem stwierdzenie, że wydając decyzję organ dopuścił się uchybienia formalnego, co stanowiło konsekwencję błędnego przyjęcia, że w niniejszej sprawie wnioskodawca nie złożył podpisu elektronicznego. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organu Sąd I instancji zupełnie pominął w swych rozważaniach i nie wskazał, jaki wpływ na rozstrzygnięcie ma okoliczność, że pismem z dnia 31 stycznia 2017 r. wniosek został uzupełniony i przesłany poprzez ePuap. W tym świetle, uzasadnienie wyroku zawiera jedynie opis wybranych elementów stanu faktycznego, bez wskazania, w jakim zakresie zostały one przyjęte przez Sąd i dlaczego, co powoduje, że nie spełnia ono wymagań, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 29 stycznia 2018 r. skarżący wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej wskazując, że popiera swoje stanowisko zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, jak również w całości uznaje za słuszne stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazano przede wszystkim, że z treści pisma wnioskodawcy, na które powołuje się organ, wynika, że pismo to nie zostało podpisane. Dla potrzeb postępowania sądowego skarżący przesłał w załączeniu wydruk z profilu ePuap z zaznaczoną informacją o braku podpisu. Ponadto wskazano, że nie jest to również - tak jak chciałby tego organ - że pismo z dnia 31 stycznia 2017 r. jest uzupełnieniem pierwotnego wniosku. Pismo to jest jedynie polemiką z organem co do zaprezentowanego przez niego stanowiska w sprawie. Podkreślono przy tym, że wysłanie pisma za pomocą platformy ePuap nie jest równoznaczne z jego podpisaniem. Żeby można było mówić o podpisaniu pisma za pomocą platformy ePuap, trzeba wykonać dodatkową czynność, tzn. podpisać za pomocą autoryzacji. Ta czynność w piśmie z dnia 31 stycznia 2017 r. nie została wykonana (yide: informacja zawarta na dole dokumentu "dokument nie został podpisany"). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Na wstępie należy podkreślić, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia ściśle determinują zatem zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony i zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują. W skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie zarówno przepisów prawa procesowego, jak i materialnego. W takiej sytuacji w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny poddaje stosownej analizie zasadność podnoszonych zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Co do zasady bowiem weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w warunkach niniejszej sprawy zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i zarzut naruszenia prawa materialnego łączą się ze sobą w sposób umożliwiający wspólne ich rozpoznanie. W istocie wszystkie one zostały bowiem nakierowane na pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności wystąpienia przez stronę do organu w formie dokumentu z podpisem elektronicznym przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu, czyli za pomocą tzw. platformy ePuap. Wnoszący skargę kasacyjną organ wskazuje bowiem, że wniosek skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. (karta nr 1 akt administracyjnych), przesłany za pośrednictwem zwykłej poczty elektronicznej, został uzupełniony pismem skarżącego z dnia 31 stycznia 2017 r. (karta nr 3 akt administracyjnych), przesłanym za pośrednictwem platformy cyfrowej ePuap, które - w ocenie organu - zawierało stosowny podpis elektroniczny. W takiej sytuacji nie było, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu, konieczności wezwania skarżącego do podpisania wniosku i nie było także przeszkód prawnych do wydania zarówno decyzji z dnia 22 lutego 2017 r. odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w części dotyczącej "wynagrodzenia kierownika sekcji kontroli wewnętrznej H.P.", jak i decyzji z dnia 4 kwietnia 2017 r. utrzymującej wcześniejszą decyzję w mocy. Przechodząc do merytorycznej oceny tego stanowiska i tym samym odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego należy stosować na gruncie reżimu prawnego ustawy o dostępie do informacji publicznej dopiero na etapie wydania decyzji, o których mowa w art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zgodnie z przyjętym tam unormowaniem odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji tych stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Decyzje te wydawane są zatem w postępowaniu toczącym się na podstawie przepisów ogólnego postępowania administracyjnego. Na gruncie tego uregulowania ukształtowało się także obszerne orzecznictwo sądów administracyjnych, które znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie. Przyjmuje ono, że Kodeks postępowania administracyjnego ma zastosowanie do sytuacji, kiedy organ zamierza wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 ustawy bądź też umorzyć postępowanie na mocy art. 14 ust. 2 ustawy. Zatem dopiero, gdy organ zamierza odmówić udostępnienia informacji publicznej, należy wymagać od wnioskodawcy usunięcia braku formalnego m.in. w postaci podpisu (orzeczenia: NSA z dnia 16.03.2009 r., sygn. akt I OSK 1277/08, z dnia 16.12.2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 dostępne w CBOSA). Pod pojęciem "stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji" nie należy rozumieć jedynie wymogu stosowania przepisów wprost odnoszących się do tej formy działania administracji publicznej, takich jak np. art. 107 § 1 k.p.a., ale także nakaz stosowania wszelkich przepisów pozostających w związku z wydaniem decyzji (zwrot "do decyzji" oznacza bowiem "do wydania decyzji"). Są to w szczególności przepisy regulujące procedurę, która kończy się wydaniem decyzji, oraz przepisy, które normują dalsze postępowanie w sprawie zakończonej wydaniem decyzji. Skoro przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają w pełni zastosowanie do decyzji określonych w art. 16 u.d.i.p., to działający prawidłowo organ w przypadku złożenia wniosku bez podpisu tradycyjnego lub elektronicznego powinien na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.di.p. wezwać skarżącego do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 20 stycznia 2017 r. poprzez jego własnoręczne podpisanie bądź opatrzenie wniosku złożonego w postaci elektronicznej bezpiecznym podpisem elektronicznym weryfikowanym za pomocą ważnego kwalifikowanego certyfikatu, w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Powinien także pouczyć, że nieusunięcie braków formalnych wniosku spowoduje pozostawienie go bez rozpoznania. Zgodnie bowiem z art. 64 k.p.a. podanie pozostawia się bez rozpoznania, jeżeli w piśmie tym nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możliwości ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, jak w niniejszej sprawie, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). W świetle powyższego należy jednoznacznie wskazać, że wniosek skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r., przesłany na adres poczty elektronicznej organu, nie zawierał wymaganego podpisu (art. 63 § 3a pkt 1 k.p.a.). W piśmie organu z dnia 31 stycznia 2017 nie zawarto wezwania do podpisania wniosku w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.di.p. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również pismo skarżącego z dnia 31 stycznia 2017 r. nie zawiera wymaganego kwalifikowanego podpisu elektronicznego albo podpisu potwierdzonego profilem zaufanym ePUAP. W takiej sytuacji nadesłanie pisma do organu za pośrednictwem platformy ePuap nie może być traktowane jako nadesłanie pisma zawierającego kwalifikowany podpis elektroniczny albo podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP. Na marginesie należy podzielić przy tym pogląd skarżącego zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że pismo z dnia 31 stycznia 2017 r. nie jest uzupełnieniem pierwotnego wniosku, a jedynie polemiką z organem co do zaprezentowanego przez niego stanowiska w sprawie. W tym świetle całkowicie prawidłowe jest stanowisko Sądu I instancji zawarte w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym (brakiem podpisu wnioskodawcy), a tego rodzaju sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie. W związku z tym za niezasadne uznano zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji zawarł bowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wszystkie elementy składające się na kompletne i merytoryczne stanowisko w tej sprawie, które umożliwiło przy tym kontrolę instancyjną Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko to zasadnie doprowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy z dnia 4 kwietnia 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia 22 lutego 2017 r. wydanej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Nie może zatem zostać uznany za trafny również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., w świetle którego sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle powyższych wywodów za całkowicie chybiony należało także uznać zarzut naruszenia w ramach zaskarżonego wyroku art. 64 § 2 k.p.a. w związku z art. 391 (brak określenia jednostki redakcyjnej §) k.p.a polegający na przyjęciu, że organ był obowiązany wezwać stronę do uzupełnienia braków formalnych w postaci złożenia podpisu. Jak już wcześniej wspomniano, organ miał taki obowiązek i nie mógł z jego pominięciem wydać decyzji administracyjnych. To zaś stało się podstawą do ich uchylenia, co zostało prawidłowo ocenione w ramach kontroli legalności dokonanej w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W tych okolicznościach sprawy orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.