IV SA/Wa 1312/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi B. Z. i R. Z. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2016 r. do Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (dalej "RDLP") wpłynął wniosek BZ i RZ (dalej "skarżący") "o wydanie z urzędu, na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (...), decyzji zezwalającej BZ i RZ na trwale wyłączenie z produkcji leśnej gruntu leśnego o powierzchni 0,0940 ha, stanowiącego działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną w obrębie [...], w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...], o całkowitej powierzchni 0,0940 ha". Ponadto z treści ww. pisma wynikało, iż Wnioskodawcy "dokonali faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej, poprzez pozbawienie całego jego obszaru drzewostanu i roślinności leśnej". Mając na względzie powyższe, zawiadomieniem z [...] sierpnia 2016 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie niezgodnego z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 909 ze zm., dalej "ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych" lub "u.o.g.r.l."), wyłączenia z produkcji leśnej 0,0940 ha gruntów leśnych wchodzących w skład działki o numerze ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości [...], gmina [...]. Na prośbę Dyrektora RDLP, pracownicy Nadleśnictwa [...] przeprowadzili kontrolę na ww. działce. Pismem z [...] września 2016 r. Nadleśnictwo [...] poinformowało, iż kontrola przeprowadzona na ww. działce wykazała, iż nie dokonano wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] decyzją z [...] października 2016 r., umorzył postpowanie wszczęte z urzędu w dniu [...] sierpnia 2016 r. w sprawie wyłączenia gruntu leśnego o pow. 0,0940 ha z produkcji leśnej na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. W uzasadnieniu wskazał, że na przedmiotowym nieruchomości, nie doszło do wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej. Strona, niezadowolona z decyzji Dyrektora RDLP, wniosła odwołanie do Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych. W odwołaniu Strona wskazała, że wycięcie drzewostanu jest równoznaczne z wyłączeniem gruntów z produkcji leśnej. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z [...] marca 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję RDLP a następnie umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że z przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. jednoznacznie wynika, że postępowanie to wszczyna się z urzędu, dopiero po stwierdzeniu, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. W związku z tym nie było podstawy prawnej by na podstawie wyłącznie pisma skarżących wszczynać postępowanie w związku ze stwierdzeniem wyłączenia gruntu leśnego z produkcji. Dyrektor RDLP otrzymując informację dotyczącą ewentualnego wyłączenia powinien przeprowadzić czynności wyjaśniające i po ewentualnym stwierdzeniu wyłączenia z produkcji leśnej wszcząć postępowanie z urzędu. Biorąc pod uwagę, że Dyrektor RDLP nie stwierdził wyłączenia z produkcji leśnej na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji dyrektora RDLP i umorzenia postępowania pierwszej instancji. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania, zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) naruszenie art. 28 ust. 2 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. może być wszczęte tylko z urzędu, z wyłączeniem możliwości jego wszczęcia na wniosek strony, gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że może być ono wszczęte również na wniosek strony; 2) naruszenie art. 28 ust. 2 i 7 u.o.g.r.l. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenie okoliczności, iż grunt leśny, przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne, został wyłączony z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 u.o.g.r.l., może nastąpić przed wszczęciem postępowania administracyjnego – w ramach tzw. "postępowania wyjaśniającego (sprawdzającego)", poza procedurą regulowaną przepisami kodeksu postępowania administracyjnego – gdy ich prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że ustalenie ww. okoliczności może nastąpić tylko po wszczęciu właściwego postępowania administracyjnego, w ramach procedury dowodowej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w poszanowaniu zasady legalizmu i zapewnienia stronie czynnego udziału w tym postępowaniu; 3) naruszenie - art. 7, 8, 9, 11, 107 § 3 k.p.a. – wobec braku rozważenia w postępowaniu oraz przekonującego uzasadnienia w decyzji, na jakiej podstawie faktycznej i prawnej grunt leśny o pow. 0,0940ha, na działce ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położony w miejscowości [...], gmina [...] wobec pozbawienia go w dniu [...] lipca 2016 r. roślinności leśnej może być nadal kwalifikowany, jako las w rozumieniu art. 3 pkt. 1 ustawy o lasach, skoro w myśl art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o lasach grunt po pozbawieniu go roślinności leśnej będzie lasem tylko wtedy, gdy będzie on przeznaczony do produkcji leśnej, a z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w/w grunt nie jest przeznaczony do produkcji leśnej; 4) naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie skutkujące umorzeniem postępowania przed organem I instancji w całości, gdy prawidłowa subsumpcja owych przepisów powinna skutkować brakiem ich zastosowania, a tym samym rozpoznaniem odwołania skarżących; 5) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące brakiem uchylenia decyzji organu I instancji w całości i brakiem orzeczenia, co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia [...] lipca 2016 r., gdy prawidłowa subsumpcja owego przepisu powinna skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji w całości i orzeczeniem, co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia [...] lipca 2016 r.; 6) naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt. 6 i 11 u.o.g.r.l., art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach – wobec ich niezastosowania, co spowodowało brak wyciągnięcia z tych norm prawnych wniosku, że wyłączeniem gruntu leśnego (lasu) z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt. 11 u.o.g.r.l. jest samo pozbawienie go roślinności leśnej – bez dodatkowej zabudowy lub wykonania takich prac ziemnych, które uniemożliwiałyby realizację nasadzeń zastępczych – jeżeli ma to miejsce w warunkach jednoczesnego obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza ten grunt na cele inne niż leśne w rozumieniu art. 4 pkt. 6 u.o.g.r.l. albowiem w tych warunkach, z chwilą pozbawienia tego gruntu roślinności leśnej przestaje on być lasem w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, gdyż staje się gruntem nie porośniętym roślinnością leśną, a jednocześnie nie jest gruntem przeznaczonym do produkcji leśnej w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, co prowadzi logicznie do wniosku, że czynność faktyczna pozbawiająca w tych warunkach grunt przymiotu lasu w rozumieniu art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy o lasach musi być jednocześnie czynnością, która wyłącza ten grunt z produkcji leśnej w rozumieniu art. 4 pkt. 11 u.o.g.r.l.; 7) naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 pkt. 6 i 11 u.o.g.r.l., art. 3 pkt. 1 lit. a ustawy z dnia 28.09.1991r. o lasach, art. 28 ust. 2 i 7 u.o.g.r.l. – wobec ich niezastosowania, co skutkowało brakiem subsumpcji w postaci wydania – względem działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości [...], w gminie [...], decyzji zezwalającej na jej wyłączenie z produkcji leśnej w obszarze jej powierzchni – 0,0940 ha – z jednoczesnym określeniem obowiązków związanych z tym wyłączeniem. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Spór w sprawie dotyczy możliwości zastosowania w warunkach niniejszej sprawę przepisu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (jedn. tekst Dz. U z 2015 r., poz. 909 ze zm., dalej u.o.g.r.l.). Strona skarżąca stoi na stanowisku, że wobec przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym obszaru, na którym zlokalizowana jest nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną [...], położoną w obrębie [...], w miejscowości [...], w gminie [...], w powiecie [...], pod produkcję inną niż leśna i jednocześnie dokonanie przez jej właścicieli faktycznego wyłączenia przedmiotowego gruntu z produkcji leśnej, poprzez pozbawienie całego jego obszaru drzewostanu i roślinności leśnej, zasadne było wydanie przez organ z urzędu decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej. Organy natomiast stoją na stanowisku, że w rozpatrzonej sprawie nie doszło do faktycznego wyłączenia przedmiotowej działki z produkcji leśnej, a w konsekwencji, nie został spełniony warunek określony w art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. To zaś uzasadniało umorzenie postępowania wszczętego wnioskiem państwa Ziarko. Rozpatrując tak powstały spór w pierwszej kolejności należy przypomnieć brzmienie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. Przepis ten stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Wyjaśnić zatem należy, że przepis art. 28 ust. 2 formułuje dwie niezależne przesłanki konieczne do spełnienia, aby przepis ten znalazł zastosowanie. Pierwszą z nich jest przeznaczenie gruntów w mpzp na cele nierolnicze lub nieleśne, a drugą stwierdzenie, że takie grunty zostały wyłączone z produkcji bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak stanowi ten przepis, ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji – rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Sąd zaznacza, że w niniejszej sprawie nie wchodzi w grę zastrzeżenie, o którym mowa w art. 4 pkt 11 in fine. Będące przedmiotem sprawy grunty nie są gruntami, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3. Z brzmienia przepisu art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. wynika, że przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Zdaniem Sądu przepis ten dotyczy faktycznej zmiany użytkowania, przejawiającej się w braku dalszej możliwości użytkowania danego gruntu jako rolnego lub leśnego. Stanowisko to znajduje oparcie również w orzecznictwie, w którym wskazuje się, że organ oceniając czy dany grunt został wyłączony z produkcji rolnej lub leśnej, nie ustala czy na danym gruncie leśnym faktycznie prowadzona była produkcja leśna, lecz czy rozpoczęto inne niż leśne użytkowanie gruntu, a więc w konsekwencji czy produkcja leśna mogła być prowadzona na skutek zmiany sposobu użytkowania gruntu. (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2261/14, Lex nr 2083466). W przepisie tym ustawodawca nie wyjaśnił, podejmowanie jakich czynności, czy wystąpienie jakiego zdarzenia będzie utożsamiane z rozpoczęciem innego niż rolnicze czy leśne użytkowania terenów. Przyjmuje się jednak, że jakakolwiek aktywność, która nie ma żadnego związku z prowadzeniem gospodarki leśnej, stanowi o wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej. Przy tym wobec wskazania w definicji zawartej w art. 4 pkt 11, iż ustawodawcy chodzi o rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu, zdaniem Sądu, nie pozostawia wątpliwości fakt, że dla uznania iż nastąpiło faktyczne wyłączenie z produkcji leśnej, musi również zostać podjęte jakieś działanie, które uniemożliwia prowadzenie produkcji leśnej na takim gruncie. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznanej sprawy, wskazać należy, że zarówno zgodnie z wnioskiem państwa Z., jak i ustaleniami poczynionymi przez Nadleśnictwo [...] oraz zgodnie z wyjaśnieniami pełnomocnika skarżących złożonymi na rozprawie, na przedmiotowym gruncie dokonano jedynie wycinki drzew i usunięcie karp po tych drzewach. Tym samym, jak zasadnie uznały organy, nie doszło do wyłączeniu gruntu z produkcji leśnej, w myśl definicji zawartej w art. 4 pkt 1 u.o.g.r.l. Nie nastąpiło bowiem rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntu. Nie można również uznać, że w wyniku przeprowadzonej wycinki drzew, nie jest możliwe prowadzenie produkcji leśnej. W tej sytuacji zatem, organy słusznie uznały, że brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l., albowiem nie została spełniona jedna z przesłanek umożliwiających jego zastosowanie. W sytuacji zaś, gdy ustawodawca wyraźnie wskazał, iż przepis ten znajduje zastosowanie z urzędu, prawidłowe było umorzenie postępowania. Nie jest bowiem tak jak chce tego skarżący, że użyte w tym przepisie sformułowanie "decyzję taką wydaje się z urzędu" oznacza obowiązek wydania decyzji przez organ w każdej sytuacji. Obowiązek taki faktycznie istnieje, ale wyłącznie wówczas, gdy spełnione są wymienione w tym przepisie przesłanki. Sąd wyjaśnia również, iż nakaz wydania z urzędu decyzji wymienionej w art. 28 ust. 2 wynika z faktu, że jest to przepis zawarty w rozdziale dotyczącym kontroli wykonywania przepisów ustawy i daje on organowi prawo działania z urzędu, w razie stwierdzonych nieprawidłowości. Oczywiście strona może zgłosić zaistnienie tych nieprawidłowości, ale i tak wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Czyli inicjatywa – inaczej niż zasadniczo w prawie administracyjnym – leży po stronie organu. Gdy zatem organ stwierdzi, że wbrew informacjom przekazanym przez stronę, przesłanki uzasadniające zastosowanie art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. nie wystąpiły, wówczas winien odmówić wszczęcia postępowania. Samo złożenie wniosku w tej sytuacji, automatycznie postępowania nie wszczyna. Mając na uwadze powyższe Sąd nie dopatrzył się naruszeń wskazanych w pkt. 1, 2, 4, 5 skargi. Sąd wskazuje również, iż w jego ocenie pozbawione doniosłości prawnej są rozważania dotyczącej naruszenia art. 3 ustawy o lasach oraz art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. Jeszcze raz podkreślić bowiem wypada, że dla oceny zasadności zastosowania art. 28 ust. 2 u.o.g.r.l. istotne jest spełnienie dwóch wspomnianych na wstępie przesłanek tj.: przeznaczenie gruntów w mpzp na cele nierolnicze lub nieleśne oraz stwierdzenie że takie grunty zostały wyłączone z produkcji bez uzyskania decyzji zezwalającej na wyłączenie. Odkodowanie pojęcia przeznaczenia gruntów w mpzp nie nastręcza trudności interpretacyjnych, natomiast kwestia wyłączenia z produkcji leśnej została omówiona powyżej. Wobec zawarcia w u.o.g.r.l. definicji ustawowej pojęcia "wyłączenie z produkcji leśnej", dla oceny wystąpienia drugiej przesłanki konieczne i wystarczające jest odniesienie się do tej właśnie definicji, bez potrzeby ustalania czy grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach, czy też do pojęcia przeznaczenia gruntów na cele inne niż leśne, zdefiniowanego w art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. Nie jest bowiem istotne czy grunt jest lasem, ale czy został wyłączony z produkcji leśnej. Niezależnie wskazać jednak należy, że skarżący upatrują naruszenia art. 3 ustawy o lasach w fakcie, że grunt pozbawiony roślinności leśnej nie wypełnia przesłanek definicji lasu w rozumieniu tej ustawy. Pomijają jednak skarżący, iż stosownie do treści art. 3 pkt 1 ustawy o lasach, lasem jest również grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej. Fakt wykarczowania drzew z jednoczesnym brakiem rozpoczęcia innego niż leśne użytkowania gruntów, nie pozwala na przyjęcie że grunt został trwale pozbawiony roślinności leśnej. Tym bardziej, że uprawniony organ może nakazać przywrócenie leśnego charakteru danego gruntu. Stąd za niezasadne Sąd uznał zarzuty zawarte w pkt 3, 6 i 7 skargi. Mając na uwadze powyższe, oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżących zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji, bowiem w rozpoznawanej sprawie, organy wydając zaskarżone decyzje, podjęły kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w sposób wyczerpujący zebrały i dokonały prawidłowej oceny całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne sprawy – które, co warto podkreślić, nie są sporne, albowiem sporna jest jedynie ich ocena – znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy. W konsekwencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.