IV SA/Po 877/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Busz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2017r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na uchwałę Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr [...] z dnia 29 czerwca 2017 r. w przedmiocie powołania likwidatora [...] w Poznaniu postanawia odrzucić skargę [...] reprezentowany przez pełnomocnika pismem z dnia 26 lipca 2017 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie powołania likwidatora [...]. Skarżący wskazał, że jest to skarga określona w art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718). Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł m.in. o odrzucenie skargi ze względu na niedopuszczalność drogi sądowej stosownie do art. 5 ust. 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, że przed przystąpieniem do oceny zasadności każdej skargi Sąd ma obowiązek zbadać, czy przedstawiona mu sprawa należy do drogi sądowej, a więc czy mieści się w granicach objętych kontrolą sądową. Sąd administracyjny sprawuje bowiem sądową kontrolę działalności administracji publicznej tylko w granicach prawem określonych. W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając niniejszą sprawę, w pierwszej kolejności obowiązany był zbadać, czy przedmiot skargi w ogóle należy do właściwości sądów administracyjnych. Granice właściwości sądów administracyjnych oraz istota wymiaru sprawiedliwości sprawowanego przez te sądy, zostały określone wprost w art. 184 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności organów administracji publicznej. Wyraźne określone w Konstytucji RP granice właściwości rzeczowej sądów administracyjnych znalazły swoje potwierdzenie w przepisach ustaw reformujących sądownictwo administracyjne, a więc ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."), jak również ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Zakres kontroli sądowej sprecyzowany został w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W sprawie niniejszej skarga dotyczy uchwały Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr [...]z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie powołania likwidatora [...]. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie nosi cech aktu prawa miejscowego. W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002r., sygn. akt I SA 2160/2001, publ. LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 971/2005, publ. LEX nr 196727). Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie zawiera żadnej normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Sąd podkreśla, że zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2017 r., poz. 862 ze zm., dalej: "u.o.p.d.k.") w szczególnie uzasadnionych przypadkach organizator może zlikwidować instytucję kultury. Zgodnie z art. 11 ust. 1 u.o.p.d.k. Organizator wydaje akt o utworzeniu instytucji kultury, w którym określa jej przedmiot działania, nazwę i siedzibę, a także określa czy dana instytucja kultury jest instytucją artystyczną w rozumieniu ust. 2. Może być utworzona instytucja kultury prowadząca działalność kulturalną w więcej niż jednej formie organizacyjnej, wymienionej w art. 2. W myśl art. 12 ww. ustawy Organizator zapewnia instytucji kultury środki niezbędne do rozpoczęcia i prowadzenia działalności kulturalnej oraz do utrzymania obiektu, w którym ta działalność jest prowadzona. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ww. ustawy Instytucje kultury działają na podstawie aktu o ich utworzeniu oraz statutu nadanego przez organizatora. Organ słusznie wskazał, że Zarząd Województwa jako samorządowy organizator wyposażony został w uprawnienie do jednostronnego, władczego, prawnie wiążącego wpływania na działalność własnych (powołanych przez niego i jemu podległych) jednostek kultury. Organ słusznie wskazał, że relacja na linii organizator - instytucja kultury ma charakter zależności kierowniczej. Świadczy o tym wprost art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem do zadań samorządu województwa należy kierowanie, koordynowanie i kontrolowanie działalności wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych, w tym zatrudnianie i zwalnianie kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych. Zarząd Województwa realizując swoją kompetencję określoną w art. 22 ust. 1 u.o.p.d.k. postanowił zlikwidować [...]. Organizator podjął uchwałę nr [...]z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie likwidacji [...] .Ponadto w zaskarżonej uchwale organizator na podstawie art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa powołał likwidatora odpowiedzialnego za czynności związane z likwidacją ww. instytucji. Zgodnie z art. 57 ust. 5 ustawy o samorządzie województwa Zarząd województwa może upoważnić pracowników urzędu marszałkowskiego do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności województwa. Organ słusznie wskazał, że zaskarżona uchwała określa sposób realizacji zwierzchnictwa organizacyjnego, jakie przysługuje organizatorowi w ramach likwidacji w stosunku do likwidowanej instytucji kultury. Biorąc pod uwagę powyższe regulacje ustawowe Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Wielkopolskiego nr [...]z dnia 29 czerwca 2017 r. w sprawie powołania likwidatora [...] jest aktem kierownictwa wewnętrznego i dotyczy spraw wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, w których zgodnie z art. 5 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu - działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. - odrzucił skargę z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego.