II SA/Wa 203/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Andrzej Góraj, Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] odmawiającą Stowarzyszeniu [...] z siedzibą w W. (dalej jako Stowarzyszenie) udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentu wniesionego przez Ministra Energii, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r., o którym mowa w materiale[...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Rady Ministrów wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] września 2016 r. Stowarzyszenie wystąpiło do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu wniesionego przez Ministra Energii, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r., o którym mowa ww. materiale dziennikarskim. Prezes Rady Ministrów, po przeanalizowaniu zebranego materiału, w dniu [...] listopada 2016 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie przedmiotowego wniosku. W dniu [...] listopada 2016 r. Stowarzyszenie złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uznając wniesiony środek zaskarżenia za niezasadny Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż uwzględnienie żądania wnioskodawcy o udostępnienie informacji publicznej w postaci dokumentu wniesionego przez Ministra Energii, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r., o którym mowa ww. materiale dziennikarskim, nie jest możliwe z uwagi na treść art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Powołany przepis stanowi expressis verbis, że przepisy ustawy o ochronie informacji niejawnych mają charakter lex specialis i są one stosowane na zasadzie pierwszeństwa. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U z 2016 r. poz. 1167) definiuje pojęcie informacji niejawnych jako informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne, także w trakcie ich opracowywania oraz niezależnie od formy i sposobu ich wdrażania. Z kolei art. 5 ww. ustawy określa katalog nadawanych klauzul oraz przypadki uzasadniające nadanie danego rodzaju klauzuli. Informacjom niejawnym nadaje się klauzulę "poufne", jeżeli ich nieuprawnione ujawnienie spowoduje poważną szkodę dla Rzeczypospolitej Polskiej przez to, że: 1) utrudni prowadzenie bieżącej polityki zagranicznej Rzeczypospolitej Polskiej; 2) utrudni realizację przedsięwzięć obronnych lub negatywnie wpłynie na zdolność bojową Sil Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej; 3) zakłóci porządek publiczny lub zagrozi bezpieczeństwu obywateli; 4) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę bezpieczeństwa lub podstawowych interesów Rzeczypospolitej Polskiej; 5) utrudni wykonywanie zadań służbom lub instytucjom odpowiedzialnym za ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa obywateli lub ściganie sprawców przestępstw i przestępstw skarbowych oraz organom wymiaru sprawiedliwości; 6) zagrozi stabilności systemu finansowego Rzeczypospolitej Polskiej; 7) wpłynie niekorzystnie na funkcjonowanie gospodarki narodowej. Dokumentowi wniesionemu przez Ministra Energii, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r., o którym mowa w materiale [...], nadano klauzulę "poufne". Odnosząc się do zarzutu zawyżenia klauzuli tajności wbrew wymogom określonym art. 5 ust. 3 oraz ust. 4 ustawy o ochronie informacji niejawnej, zawartego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ powołał się na pogląd przedstawiony w wyroku Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt II SAlWa 2243/14, iż "opinię taką (o zawyżeniu klauzuli) wyraża się nie znając zawartości tego dokumentu. (...) Do wniosków takich można dojść wyłącznie w przypadku, gdy zna się treść dokumentu, a także cel i okoliczności jego sporządzenia". Nadto, powołując się treść art. 6, 8 i 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych, Prezes Rady Ministrów stwierdził, iż kwestionowanie zasadności nadania danej klauzuli tajności nie może nastąpić w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej, lecz w drodze wniosku o jej zniesienie – patrz wyrok NSA z dnia 14 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2247/13. Ustosunkowując się do zarzutu, że "w sprawie nie chodziło o udostępnienie informacji o konkretnych, przyszłych postępowaniach, ale informacji ogólnych dotyczących organizacji przedsięwzięcia, które to "miało już miejsce" organ stwierdził, iż wniosek Stowarzyszenia dotyczył "dokumentu wniesionego przez Ministra Energii (...)", a zatem udostępnieniu, zgodnie z wyrażoną wolą wnioskodawcy, miałby podlegać dokument stanowiący informację publiczną. Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż nie będąc organem, który nadał wnioskowanemu dokumentowi klauzulę tajności, nie był tym samym władny do oceny słuszności jej nadania. Natomiast, jako organ będący w posiadaniu wnioskowanej informacji, w pierwszej kolejności zobowiązany był do ustalenia, czy żądana informacja podlega ochronie na zasadach określonych w odrębnych przepisach - co było równoważne ustaleniu, czy w sprawie zachodzą przesłanki ograniczające podmiotowe prawo dostępu do informacji publicznej w rozumieniu art. 5 u.d.i.p. W przypadku przedmiotowego wniosku ustalono, że wnioskowana informacja jest informacją niejawną. Wypełnia zatem przesłankę, o której mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. Skoro wnioskodawca zwrócił się o udostępnienie informacji, która nie podlega udostępnieniu (stanowi bowiem tajemnicę ustawowo chronioną) to, biorąc pod uwagę przepis art. 5 ust. 1 i art. 16 u.d.i.p., należało odmówić jej udostępnienia. Decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 2016 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez Stowarzyszenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: 1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez nieuprawnione – bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej, 2) art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta zachodzi w niniejszej sprawie oraz poprzez błędne zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowego stanu faktycznego, 3) art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, w zakresie w jakim wskazany przepis stanowi o tym, jakie cechy posiadają informacje o klauzuli "poufne", poprzez nieprawidłową wykładnię prowadzącą do uznania, że żądane przez Stowarzyszenie informacje stanowią informacje "poufne", 4) art. 8 k.p.a., poprzez podjęcie rozstrzygnięcia bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek oraz niedostatecznie uzasadnione zakwalifikowanie żądanych informacji jako informacji o klauzuli "poufne", 5) art. 11 k.p.a., poprzez brak przedstawienia toku rozumowania organu oraz przyjętych przez niego kryteriów oceny stanu prawnego, które skłoniły do konstatacji, że informacje będące przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej są informacjami, którym nadano klauzulę "poufne". Z uwagi na podniesione w skardze zarzuty, Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie podkreśliło, iż w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa istnieje możliwość dokonania przez sąd administracyjny kontroli spełnienia materialnych przesłanek utajnienia informacji na podstawie ustawy o ochronie informacji niejawnych, skutkującego wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W niniejszej zaś sprawie objęcie informacji publicznych, będących przedmiotowe wniosku, klauzulą "poufne" jest w ocenie Stowarzyszenia niezasadne, bowiem nie spełnia wymogów z art. 5 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Nie sposób bowiem wskazać zagrożenia dla wskazany w pkt 1 – 7 ww. przepisu wartości, poprzez udostępnienie informacji będącej sposobem wniosku. Zaskarżona decyzja nie dowodzi, że odmowa udostępnienia informacji opiera się na rzeczywistych i faktycznych podstawach prawnych i faktycznych. Prezes Rady Ministrów nie uzasadnił żaden sposób przyjęcia, że żądany dokument w całości jest objęty ochroną informacji niejawnych. Nie przedstawiono jakiejkolwiek argumentacji za tym, że objęcie ochroną poszczególnych informacji, zawartych w żądanym dokumencie, nie jest możliwe lub nie jest zasadne. W związku z tym odmowa udostępnienia całego dokumentu jest zbyt ekstensywnym, bowiem zbyt daleko idącym, ograniczeniem prawa do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej uchylenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej spawie nie ulega wątpliwości, iż zostały spełnione zarówno przesłanki podmiotowe jak i przedmiotowe do zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ten aspekt spawy nie jest sporny. Istota sprawy sprowadza się do ustalenia, czy organ zasadnie dokonał odmowy udostępnienia żądanej informacji, z powołaniem się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, a w istocie potrzebę ochrony informacji niejawnej. We wniosku o udostępnienie informacji publicznej Stowarzyszenie zawnioskowało o udostępnienie skanu dokumentu wniesionego przez Ministra Energii, który był rozpatrywany przez Radę Ministrów w dniu [...] września 2016 r. Przedmiotowy dokument zaś określa materiał dziennikarski: [...] (aktualnie na tej stronie zamieszczono informację "Prawdopodobnie link jest uszkodzony lub strona mogła zostać usunięta"). Wniosek w zakresie udostępnienia informacji publicznej winien być na tyle "czytelny" dla danego podmiotu, aby na jego podstawie można było ustalić, o jakie dokumenty lub o jaką informację publiczną zwraca się wnioskodawca. Powyższy zaś wniosek nie określa jakiego konkretnie dokumentu dotyczy zapytanie w trybie przepisów u.d.i.p. Dlatego też Prezes Rady Ministrów poddał analizie (pod kątem możliwości ich udostępnienia) dokumenty złożone przez Ministra Energetyki w dniu [...] września 2016 r., które były przedmiotem prac Rady Ministrów. Na wezwanie Sądu, przedmiotowe dokumenty, opatrzone klauzulą "poufne", zostały przekazane do Kancelarii Akt Tajnych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. zapoznał się z treścią przedmiotowych dokumentów i stwierdził, iż dotyczyły one innej tematyki, niż ta, która była przedmiotem zainteresowania Stowarzyszenia. Zgodnie z oświadczeniem pełnomocnika strony skarżącej złożonym na rozprawie w tym dniu, w kręgu zainteresowania Stowarzyszenia pozostawała w szczególności nowelizacja przepisów ustawy - Prawo łowieckie. Tymczasem dokumenty złożone przez Ministra Energii na posiedzeniu Rady Ministrów dotyczyły najogólniej ujmując strategii energetycznej Państwa i niewątpliwie zostały one sklasyfikowane jako podlegające ochronie informacje niejawne na poziomie klauzuli "poufne". W tym miejscu należy wskazać, iż ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1167) jest głównym aktem, który określa zasady i organizację systemu ochrony informacji niejawnej w Polsce, a poprzez art. 4 ust. 2 znajduje zastosowanie także w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Definiuje ona zakres jej obowiązywania i podmioty, do których ma ona zastosowanie, podstawowe pojęcia oraz reguluje zasady udostępniania informacji niejawnych. W rozdziale drugim - "Klasyfikowanie informacji niejawnych", definiuje poszczególne klauzule tajności oraz określa zasady nadawania, zmiany i znoszenia klauzul tajności. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy wyraża zasadę ograniczonego dostępu przewidującą, że informacje niejawne mogą być udostępniane wyłącznie osobie dającej rękojmię zachowania tajemnicy i tylko w zakresie niezbędnym do wykonywania przez nią pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo zleconej pracy. Nikt nie może domagać się udostępniania informacji niejawnej, nawet jeśli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania określonej pracy lub pełnienia służby na określonym stanowisku. Udostępnienie informacji przy braku jednej z wymienionych przesłanek będzie niezgodne z ustawą. Zgodnie ze stanowiskiem WSA w Warszawie zawartym w wyroku z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1749/14 - nikt nie może domagać się udostępnienia informacji niejawnych, nawet jeśli posiada poświadczenie bezpieczeństwa do odpowiedniej klauzuli, jeżeli informacja taka nie jest niezbędna do wykonywania pracy lub pełnienia służby na zajmowanym stanowisku albo wykonywania czynności zleconych. Przepis art. 6 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych przewiduje, iż zniesienie lub zmiana klauzuli tajności jest możliwa wyłącznie po wyrażeniu pisemnej zgody przez osobę, która nadała klauzulę tajności albo jej przełożonego w przypadku ustania lub zmiany ustawowych przesłanek ochrony, o których mowa w art. 5. Podmiot ten określa, czy zostały spełnione ustawowe warunki do ochrony tych informacji. Nie można zatem pomijać milczeniem konieczności uzyskania ww. zgody i zastosowania tegoż przepisu. Zatem bez formalnego zniesienia klauzuli, zgodnie z przepisami ustawy o ochronie informacji niejawnych, przekazanie informacji niejawnych stronie skarżącej będzie stanowiło udostępnienie informacji niejawnych podmiotowi nieuprawnionemu, a tym samym będzie stanowiło naruszenie przepisu art. 8 ust. 1. tej ustawy. Żądanie dostępu do informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie może służyć weryfikacji klauzul tajności. Takie rozumienie instytucji obywatelskiego dostępu do informacji publicznych, czyniło by ustawę o ochronie informacji niejawnych zbyteczną i nadto naruszało by zasadę wyrażoną w art. 61 ust. 3 Konstytucji, który zezwala na ustawowe ograniczenie prawa dostępu do informacji. Ograniczenie to ustawodawca urzeczywistnił, wprowadzając do polskiego porządku prawnego, ustawę o ochronie informacji niejawnych oraz odpowiednią normę kolizyjną w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 5 ust. 1). Ustawodawca określił możliwość i tryb zmiany klauzuli określonego materiału w przepisie art. 9 ustawy o ochronie informacji niejawnych. Odwołanie się od decyzji wytwórcy dokumentu dotyczącej nadania klauzuli tajności może wnieść odbiorca materiału. Jeżeli stroną sporu jest ABW, to spór taki rozstrzyga wówczas Prezes Rady Ministrów, który ostatecznie ocenia prawidłowość oznaczenia danego dokumentu. Krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia odwołania jest ograniczony do odbiorcy materiału. Ustawodawca w ten sposób zawęził możliwość niekontrolowanego i niezasadnego znoszenia klauzuli tajności, jak również jej zawyżenia lub zaniżenia. Na gruncie tej ustawy brak jest innych przepisów, które mogłyby nakazać wytwórcy niejawnego dokumentu zniesienie lub zmianę klauzuli tajności z dokumentu niejawnego. W ocenie Sądu, ww. dokumentom przedłożonym przez Ministra Energii, odnoszącym się do strategii energetycznej Państwa i opatrzonym klauzulą "poufne", nie sposób odmówić waloru informacji niejawnej. Dlatego też, zdaniem składu orzekającego w sprawie, za nadaniem tej informacji klauzuli tajności nie przemawiają li tylko przesłanki formalne (nadanie dokumentowi klauzuli), lecz także materialnoprawne (ujawnienie byłoby niekorzystne dla interesów RP, w szczególności gospodarki narodowej – art. 1 ust. 1 i art. 5 ust. 3 pkt 7 ustawy o chronię informacji niejawnych). Zaznaczyć należy, iż przepisy prawa nie nakazują podania uzasadnienia dla nadania określonej klauzuli tajności. Na mocy ustawy o ochronie informacji niejawnych, to na autorze dokumentu ciąży obowiązek nadania klauzuli tajności adekwatnej do treści w nim zawartych. Osoba ta ma także wiedzę o zagrożeniach, z którymi wiąże się ewentualne ujawnienie jej treści informacji. Podawanie natomiast przyczyn nadania określonej klauzuli tajności w treści uzasadnienia decyzji wydawanej w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, doprowadziłoby w rezultacie do objęcia tego uzasadnienia klauzulą. Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przy podejmowaniu przez Prezesa Rady Ministrów decyzji odmownych, na podstawie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 16 u.d.i.p. i dlatego, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.