IV SA/Wa 2311/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "S." z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji o środowisku 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "S." z siedzibą w [...] kwotę 680 złotych (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), w związku z art. 127 § 3 tej ustawy oraz w związku z art. 16 ust. 1 pkt 2, art. 20 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska i ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) w związku z art. 4 ust. 2 tiret drugie i trzecie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenia "[...]" (dalej: strona, Stowarzyszenie skarżący) z [...] listopada 2016 r. na decyzję z [...] listopada 2016 r. znak: [...]. W decyzji z [...] stycznia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z 10 listopada 2016 r. Stan sprawy przestawiał się następująco: S. O. i K. B. członkowie zarządu reprezentujący Stowarzyszenie [...] wystąpili do Ministra Środowiska z wnioskiem o udostępnienie informacji w postaci odpowiedzi Ministra Środowiska na zarzuty formalne Komisji Europejskiej w sprawie zwiększenia pozyskania drewna na obszarze [...] postępowanie w sprawie potencjalnego naruszenia dyrektywy Rady 92/43/EWG z 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz dyrektywy 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. W decyzji [...] listopada 2016 r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku Stowarzyszenia w przedmiocie udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie odmówił udostępnienia informacji o środowisku i jego ochronie. W uzasadnieniu tej decyzji Minister Środowiska wyjaśnił, że pismo Ministra Środowiska zostało skierowane w ramach postępowania w odpowiedzi na zarzuty formalne - wezwanie do usunięcia uchybienia — Komisji Europejskiej. Organ wyjaśnił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 258 TFUE zdanie pierwsze jest w istocie fazą administracyjną postępowania sądowego przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej, w którym stronami są Komisja Europejska oraz państwo członkowskie. Etapy zarzutów formalnych, uzasadnionej opinii oraz odpowiedzi państwa członkowskiego mają na celu rozwiązanie sprawy naruszenia prawa Unii Europejskiej przed skierowaniem sporu do Trybunału. Według Ministra Środowiska, ujawnienie odpowiedzi państwa członkowskiego na zarzuty formalne mogłoby naruszyć przebieg tego postępowania, ponieważ jedynymi stronami tego postępowania są zgodnie z art. 258 TFUE, Komisja Europejska i państwo członkowskie, między którymi toczy się dialog mający na celu usunięcie potencjalnego naruszenia prawa Unii Europejskiej. Dostęp podmiotów trzecich do dokumentów w ramach tego postępowania utrudniłby ten dialog, mógłby podważyć ugodowe rozstrzygnięcie sporu oraz niekorzystnie wpłynąć na postępowanie stron, tym bardziej, że sprawa gospodarki leśnej na obszarze [...] znajduje się w centrum zainteresowania mediów zarówno polskich, jak i zagranicznych. Udostępnienie pism wymienianych w ramach tego postępowania przez jedną ze stron (odwołujących się bezpośrednio do treści pism drugiej strony) byłoby sprzeczne z zasadą lojalnej współpracy, zawartej w art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej. W dniu [...] listopada 2016 r. Stowarzyszenie wniosło do Ministra Środowiska wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W swoim wniosku Stowarzyszenie podniosło następujące kwestie: 1. Odmowa udostępnienia informacji o środowisku narusza konstytucyjne prawo dostępu do informacji publicznej. Zdaniem Stowarzyszenia, art. 61 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, określa przesłanki, ze względu na które może dojść do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Stowarzyszenie twierdzi, że nie sposób określić, która z wymienionych w powyższym przepisie przesłanek zaszła przy wydaniu przez Ministra Środowiska decyzji w przedmiocie odmowy dostępu do informacji. 2. Wnioskowana informacja nie jest informacją o środowisku i jego ochronie. Wnioskowany dokument jest związany z wyjaśnieniem działań władz publicznych, które nie mają bezpośredniego związku ze środowiskiem i jego ochroną. 3. Przepis art. 16 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie ponieważ nie sposób wykazać, że obecne postępowanie, jakie toczy się przed Komisją Europejską jest postępowaniem sądowym. W decyzji z [...] stycznia 2017 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję Ministra Środowiska z [...] listopada 2016 r. Minister wyjaśnił, że w uzasadnieniu do decyzji odmownej dowiódł, że w przedmiotowej sprawie istnieją przesłanki, które wskazują, że obecne postępowanie przed Komisją Europejską może mieć wpływ na potencjalne postępowanie przed Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Stowarzyszenie zaskarżyło w całości decyzję Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. zarzucając jej naruszenie: - art. 54 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie dostępności informacji co w konsekwencji doprowadziło do nadmiernego i nieproporcjonalnego ograniczenie wolności pozyskiwania informacji i jej rozpowszechniania, co wyłącza możliwość debaty publicznej w sprawie o dużym znaczeniu publicznym, - naruszenie 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 74 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie jakim prawo do informacji obejmuje prawo do wiedzy o tym jak działają władze publiczne w zakresie ochrony środowiska, - naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez zastosowanie ograniczenia prawa do informacji - art. 16 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. oraz art. 4 ust. 2 tiret drugie i trzecie oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji - których regulacja nie wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a co za tym idzie zastosowane ograniczenia są niekonstytucyjne. Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wiedza o gospodarce leśnej na obszarze [...] jest kluczowa dla debaty publicznej dotyczącej jej ochrony. W ocenie wnioskodawcy Minister Środowiska chroni przed debatą publiczną swoje twierdzenia kierowane do Komisji Europejskiej. Zdaniem skarżącego, wskazane w decyzjach podstawy prawne odmowy udostępnienia informacji nie spełniają kryteriów określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę Minister nie podzielił argumentów merytorycznych przedstawionych w skardze. Równocześnie Minister oświadczył, że "decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami) wynikającą z podpisania jej przez osobę do tego nieupoważnioną". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną, gdyż wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja powinna zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Osobą upoważnioną do wydania decyzji jest zawsze piastun organu. Należy równocześnie zauważyć, że stosownie do treści art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń Upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. wywiera ten skutek, że obok piastuna organu kompetencje do wydania decyzji ma również inna osoba legitymująca się stosownym upoważnieniem. W stanie faktycznym niniejszej sprawy w odpowiedzi na skargę (pismo z 13 marca 2017 r.) Minister Środowiska stwierdził, że "decyzja jest obarczona wadą z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zmianami) wynikającą z podpisania jej przez osobę do tego nieupoważnioną". Na podstawie pisma Ministra Środowiska z [...] marca 2017 r., należy stwierdzić, że Zastępca Dyrektora Departamentu Zarządzania Środowiskiem Małgorzata Typko, której podpis znajduje się w decyzji z Ministra Środowiska z [...] stycznia 2017 r. nie ma uprawnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Ministra. A zatem podpisanie decyzji z [...] stycznia 2017 r. przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Zarządzania Środowiskiem Ministerstwa Środowiska, nie legitymującego się stosowanym upoważnieniem w myśl art. 268a k.p.a., rażąco naruszało art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. Kwalifikowany charakter naruszenia prawa przejawia się tu przede wszystkim w oczywistej sprzeczności z niebudzącymi wątpliwości interpretacyjnymi przepisami oraz wadze naruszonych przepisów proceduralnych. Podpis pod decyzją administracyjną stanowi bowiem jej element obligatoryjny i konstytutywny. W szczególności decyzja nie zawierającą w ogóle podpisu nie istnieje w sensie prawnym (por. np. postanowienie NSA z 12 września 2009 r., II GSK 71/06, CBOSA). Reasumując, zaskarżona decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Taką kwalifikację prawną podpisania decyzji administracyjnej przez osobę nie mającą należytego umocowania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjmował wielokrotnie w orzecznictwie (obok powołanego wyżej postanowienia NSA z 12 września 2009 r. zob. np. wyrok NSA z 17 stycznia 1989 r., I SA 1019/88, ONSA 1990, nr 1, poz. 4; wyrok NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 703/05; wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., sygn. I FSK 653/12 oraz wyrok NSA z 13 września 2014 r., I OSK 105/13, CBOSA). W świetle powyższych ustaleń rozważanie pozostałych zarzutów podniesionych w skardze należy uznać za przedwczesne. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Orzekając o kosztach, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.