III SA/Wr 435/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Malinowska- Grakowicz Sędzia WSA Maciej Guziński (sprawozdawca) Protokolant starszy inspektor sądowy Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy O. na czynność Zarządu Województwa D. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia protestu bez rozpatrzenia I. stwierdza, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazuje sprawę do rozpatrzenia; II. zasądza od Zarządu Województwa D. na rzecz strony skarżącej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych kosztów postępowania. Działając na podstawie art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, z późn. zm.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 9 ust. 2 pkt 2 oraz art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 z późn. zm.; zwana dalej w skrócie: ustawą wdrożeniową lub ustawą), po analizie protestu wnioskodawcy – strony Gminy Miasto O.- z dnia [...] r. od niewybrania projektu do dofinansowania nr [...], pn. "Adaptacja poddasz - przebudowa i zmiana sposobu użytkowania w budynku Biblioteki i Forum Kultury w O. oraz przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku Ratusza w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością kulturalną" - Zarząd Województwa D. pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej (IZ) Regionalnym Programem Operacyjnym dla Województwa D. (RPO WD) na lata 2014-2020 pozostawił protest bez rozpatrzenia ze względu na wyczerpanie kwoty przeznaczonej do dofinansowania. W uzasadnieniu swej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia IZ wskazała, że pismem Zastępcy Dyrektora Wydziału Wdrażania EFRR poinformowano wnioskodawcę o niewybraniu do dofinansowania zgłoszonego projektu. Wniosek nie spełnił kryterium merytorycznego ogólnego obligatoryjnego nr 5 – Plan realizacji inwestycji. W negatywnej ocenie wskazano na brak wymaganej dokumentacji: decyzji budowlanych (pozwolenia na budowę); zgody konserwatora zabytków, w sytuacji 10 miesięcy do końca realizacji projektu. Wnioskodawca pismem z dnia [...] r. złożył w terminie protest, który dnia [...] r. wpłynął do Zarządu Województwa D. - pełniącego funkcję Instytucji Zarządzającej RPO WD 2014-2020. IZ RPO WD zauważyła, że zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, a dokładnie z art. 66 ust. 2 pkt 1: "W przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61". Dalej podano, że instytucja rozpatrująca dany protest może wydać rozstrzygnięcie, o ile dysponuje kwotą wystarczającą na dofinansowanie projektu, którego dotyczy odwołanie. W sytuacji, gdy na jakimkolwiek etapie rozpatrywania protestu, w danym działaniu nie ma wystarczających środków finansowych na dofinansowanie danego projektu, którego dotyczy protest, należy uznać, że mamy do czynienia z wyczerpaniem kwoty, o którym mówi art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W odniesieniu do przedmiotowego projektu IZ wskazała na brak wystarczających środków finansowych na dofinansowanie danego projektu w ramach przedmiotowego działania. W związku z powyższym IZ RPO WD pozostawiła wniesiony protest bez rozpatrzenia, zgodnie z art. 66 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. W skardze na tę czynność pozostawienia protestu bez rozpatrzenia skarżąca Gmina wniosła o stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, zarzucając naruszenie art. 37 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020, poprzez niewłaściwą jego interpretację, mogącą mieć wpływ na wynik oceny projektu. W uzasadnieniu podniesiono, że rozstrzygnięcie protestu nie zawiera uzasadnienia faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie. Wskazano, że w literaturze prezentowany jest pogląd, iż " Informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia z przyczyny określonej w art. 66 ust. 2 pkt 1 powinna zawierać takie uzasadnienie faktu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w danym konkursie (w szczególności wskazanie wielkości kwoty przeznaczonej oraz jej rozdysponowania na poszczególne projekty, z powołaniem się na dokumenty finansowe), by skarżący i ewentualnie sąd administracyjny mieli możliwość weryfikacji twierdzeń organu" (J. Jaśkiewicz, Komentarz do ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020, Warszawa 2014 r.). W uzasadnieniu, w odniesieniu do oceny merytorycznej projektu wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy, właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Wymienione zasady znajdują umocowanie w zasadzie równego dostępu do pomocy, wywodzącej się z kolei z traktatowej zasady równości (art. 9 TWE oraz art. 2 i 157 ust. 4 TFUE). Natomiast zasada równego dostępu do pomocy nakłada na instytucje odpowiedzialne za realizację zadań polityki rozwoju obowiązek równego traktowania wszystkich beneficjentów pomocy oraz formułuje zakaz jakiegokolwiek faworyzowania lub dyskryminowania niektórych z nich. Naruszenie którejkolwiek z zasad wymienionych w art. 37 ust. 1 ustawy stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy. Podniesiono, że zasada przejrzystości reguł oceny projektów ma charakter instrumentalny w stosunku do zasady równości, formułując wobec instytucji zarządzającej nakaz jasnego, precyzyjnego i dostępnego dla wszystkich wnioskodawców (beneficjentów) określenia kryteriów kwalifikowania projektów. Rzetelność związana jest z ustanowieniem jasnych i zrozumiałych dla wnioskodawców kryteriów wyboru projektów, zgodności postępowania właściwej instytucji z ustanowionymi w danym trybie regułami oraz wszechstronnym uzasadnieniem wyboru. Tym samym wnioskodawcy nie mogą ponosić negatywnych konsekwencji niejasnego i nieprecyzyjnego sformułowania informacji, konsekwencji niewłaściwych działań i zaniechań w toku postępowania o przyznanie dofinansowania. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy wskazano, że już na etapie składania wniosku o dofinansowanie strona załączyła wszystkie załączniki zgodnie z wykazem załączników zawartym w Instrukcji wypełniania wniosku o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa D. 2014-2020. Podniesiono, że na żadnym z wcześniejszych etapów oceny nie została poproszona o przedstawienie dokumentacji technicznej w tym także kosztorysów inwestorskich, które dla przypomnienia nie są w ogóle wymagane zgodnie z Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie, a o których mowa w ocenie eksperta. Strona załączyła m.in. Program Funkcjonalno-Użytkowy dla zadania nr 1: "Adaptacja poddasza - przebudowa i zmiana sposobu użytkowania - z przeznaczeniem na cele związane z działalnością kulturalną w budynku przy ul. R. [...] w O.". Natomiast nie załączyła pozwolenia na budowę ponieważ nie zostało ono jeszcze wydane na etapie składania wniosku o dofinansowanie. Oczekuje wydania pozwolenia na budowę dla zadania nr 1 do dnia [...]r. Mimo to również nie została wezwana do przedłożenia tego pozwolenia na etapie oceny formalnej lub merytorycznej projektu. Wskazano, że na dzień składania wniosku o dofinansowanie strona dysponowała następującymi dokumentami: Zadanie nr 1: PFU; Zadanie nr 2: dokumentacja techniczna, oraz kosztorys inwestorski na cały zakres planowanych robót. Wobec powyższego ocena w tym zakresie jest dyskryminująca dla strony skarżącej. Nie mogła ona przedstawić posiadanej pełnej dokumentacji ponieważ na żadnym z etapów oceny Departament Funduszy Europejskich - Wydział Wdrażania EFRR nie zwrócił się o jej udostępnienie. Wskazano także w uzasadnieniu na przesuwanie terminu rozstrzygnięcia w ramach naboru na który strona złożyła wniosek. Podniesiono w uzasadnieniu, że [...] r., czyli 12 dni po otrzymaniu przez stronę pisma o negatywnej ocenie projektu, IZ RPO WD wydała komunikat o możliwości wydłużenia terminu złożenia wniosku o płatność końcową, tłumacząc to późniejszym niż zaplanowano w regulaminie konkursu rozstrzygnięciem konkursu. Tym samym IZ przyznała, że to z jej winy beneficjenci mogą nie zrealizować inwestycji w wymaganym terminie, co stanowi naruszenie zasady przejrzystości i rzetelności działania Instytucji organizującej konkurs w świetle odrzucenia projektu strony. Odnosząc się do zarzutu braku decyzji budowlanych strona wyjaśnia, iż dla zadania nr 1 informowała Departament Funduszy Europejskich - Wydział Wdrażania EFRR o terminie pozyskania pozwolenia na budowę, którego wydanie zaplanowano na [...] r. W odniesieniu do zadania nr 2 wyjaśniono, że człon nazwy projektu "..przebudowa i zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych w zabytkowym budynku Ratusza w O. z przeznaczeniem na cele związane z działalnością kulturalną" został niefortunnie użyty w związku z wcześniej uzyskiwaną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia [...] wydaną przez Burmistrza O. (dotyczy zwrotu "zmiana sposobu użytkowania") oraz decyzją nr [...] z dnia [...] roku wydaną przez D. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we W. (dotyczy zwrotu przebudowa części pomieszczeń). Roboty remontowe lokalu z roku 1998 jak i 2005-2006 wykonywane były przez ówczesnych dzierżawców pomieszczeń i to oni uzyskiwali zezwolenia konserwatora zabytków jak i pozwolenia na budowę - zezwolenie nr [...] na prowadzenie robót konserwatorskich przy zabytkach, zezwalające na adaptację piwnic Ratusza w O. oraz decyzję nr [...] udzielającą pozwolenia na budowę. W odpowiedzi na skargę Instytucja Zarządzająca podtrzymała swoje stanowisko i wniosła o oddalenie skargi. Dołączono kserokopię tabeli – na okoliczność wyczerpania środków finansowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, która w myśl przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), jest dokonywana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne orzekają ponadto w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują kontrolę sądową i stosują środki określone w tych przepisach, co wynika z art. 3 § 3 p.p.s.a. Taką regulację szczególną stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217, z późn. zm., zwanej dalej ustawą). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieuwzględnienia protestu, negatywnej ponownej oceny projektu lub pozostawienia protestu bez rozpatrzenia, wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Według art. 66 ust. 2 ustawy, w przypadku gdy na jakimkolwiek etapie postępowania w zakresie procedury odwoławczej wyczerpana zostanie kwota przeznaczona na dofinansowanie projektów w ramach działania: 1) właściwa instytucja, do której wpłynął protest, pozostawia go bez rozpatrzenia, informując o tym na piśmie wnioskodawcę, pouczając jednocześnie o możliwości wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zasadach określonych w art. 61; 2) sąd, uwzględniając skargę, stwierdza tylko, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, i nie przekazuje sprawy do ponownego rozpatrzenia. Stosownie zaś do art. 61 ust. 8 ustawy, w wyniku rozpoznania skargi sąd może: 1) uwzględnić skargę, stwierdzając, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1, b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1; 2) oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia; 3) umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe. Dokonując kontroli sądowej zaskarżonej czynności, której przedmiotem było – na podstawie zacytowanego art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy - pozostawienie protestu strony bez rozpatrzenia z powodu wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach działania Sąd stwierdził, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, albowiem Instytucja Zarządzająca w ogóle nie wykazała zaistnienia faktu, na jaki się powołała. Wprawdzie informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie stanowi decyzji administracyjnej podlegającej reżimowi Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem w art. 50 ustawy ustawodawca przesądził, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów, to jednak nie oznacza, że czynności właściwych instytucji mogą być w ogóle pozbawione jakiegokolwiek wyjaśnienia, uzasadnienia stanowiska. W takim przypadku sądowa kontrola legalności omawianej czynności byłaby całkowicie iluzoryczna, stojąc w sprzeczności z ustrojowymi kompetencjami sądu administracyjnego i czyniąc również normę prawną z art. 62 ust. 1 in fine o możliwości w takiej sytuacji wniesienia skargi do sądu administracyjnego - zbędną. Tymczasem jedną z fundamentalnych zasad systemu prawa jest jawność działania organów władzy publicznej, która polega między innymi na przedstawieniu przesłanek, jakie legły u podstaw danej decyzji, aktu, czynności. Także norma przepisu art. 37 ustawy wprost ustanawia wymogi rzetelności i przejrzystości postępowania instytucji w procedurze wyłaniania projektów do dofinansowania, co dotyczy każdej fazy tej procedury. Bezsprzecznie wyczerpanie środków musi zostać stwierdzone w sposób niewątpliwy w postępowaniu konkursowym mającym na celu wyłonienie projektów do dofinansowania, gdyż fakt ten determinuje sposób załatwienia sprawy i w rezultacie – zakończenia postępowania. Należy zatem przyjąć, że w wydanej na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy wdrożeniowej informacji o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia musi być zawarte uzasadnienie i nie może się ona ograniczać wyłącznie do konkluzji, że wyczerpano środki bez przytoczenia jakichkolwiek twierdzeń na poparcie, to znaczy bez przywołania okoliczności potwierdzających ten fakt i bez wskazania stosownych dokumentów (dowodów) na wykazanie istnienia tego faktu. W szczególności w uzasadnieniu takiej informacji powinno nastąpić podanie - wielkości kwoty przeznaczonej na dofinansowanie oraz, nie tylko jej przypisanie na poszczególne indywidulne wybrane projekty, z powołaniem na dokumenty, ale także wykazanie rzeczywistego wyczerpania środków na finansowanie przedmiotowego zadania w określonej formie prawnej. Zgodnie z art. 52 ust.1 ustawy, podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu. Idzie więc o wykazanie wyczerpania kwoty środków na dofinansowanie w ramach określonego działania objętego konkursem, w oparciu o określoną formę prawną, a nie jedynie w oparciu o rozdysponowanie jej na poszczególne wnioski. Brak tego wykazania uniemożliwia pozostawienie protestu bez jego rozpatrzenia. Tymczasem sporna informacja o pozostawieniu protestu bez rozpatrzenia nie została rzetelnie opracowana, nie zawiera odpowiedniego uzasadnienia na wykazanie twierdzenia, że do wyczerpania kwoty przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach przedmiotowego działania doszło. Załączona do odpowiedzi na skargę - na okoliczność wyczerpania tej kwoty - kserokopia nieuwierzytelnionej "Notatki" nie dość, że nie spełnia waloru dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c., to jest w znacznej części mało czytelna. Tym samym zaskarżona czynność nie poddaje się w ogóle kontroli Sądu, który nie jest w stanie zweryfikować poprawności a przez to legalności działania Instytucji Zarządzającej w omawianej materii. W toku postępowania sądowoadministracyjnego brak także wyczerpującego ustosunkowania się Instytucji Zarządzającej do zarzutów strony skarżącej w części argumentacji skargi kwestionującej wielkość kwoty wyczerpania środków przeznaczonych na dofinansowanie. W tym stanie rzeczy nie można uznać, że Instytucja Zarządzająca rzetelnie i przejrzyście wykazała, że doszło do wyczerpania tych środków, czyli że została spełniona przesłanka z art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, przez co naruszyła prawo. Jak już wskazano, poprzez wyczerpanie kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie projektów w ramach określonego działania należy rozumieć taką sytuację, w której ta kwota środków została rozdzielone w określonej formie prawnej a nie jedynie rozdysponowana na poszczególne wnioski. Przy czym wypada zgodzić się ze stroną skarżącą, iż jedynie całkowite i ostateczne wyczerpanie środków na dane działanie uzasadnia zastosowanie rozwiązania prawnego, o jakim mowa w art. 66 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż w takim jedynie przypadku nie będzie możliwe zawarcie umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Wskazać należy, że w judykaturze oraz doktrynie dominuje pogląd, że wykazanie faktu wyczerpania alokacji na realizację działania przed sądem administracyjnym następuje wyłącznie na podstawie dokumentów w rozumieniu art. 244 § 1 k.p.c. (vide J. Jaśkiewicz, Zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020. Komentarz do art. 66 LEX/el. 2014; np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2017 r. II GSK 5592/16 publ. na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wyżej przytoczono - dokumentów takich Instytucja Zarządzająca nie przedłożyła Sądowi. Sąd nie zajął stanowiska w przedmiocie oceny merytorycznej dotyczącej kryteriów wyboru projektów, albowiem byłoby to na tym etapie przedwczesne zważywszy na konieczność najpierw ustalenia, czy rzeczywiście doszło do wyczerpania środków. Z tych przyczyn na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 8 pkt 1 lit. b ustawy Sąd orzekł, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione i przekazał sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję (pkt I sentencji). W ponownie prowadzonym postępowaniu Instytucja Zarządzająca uwzględni ocenę prawną Sądu i w szczególności ustali, czemu da wyraz w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia (informacji), ze wskazaniem na określone dokumenty urzędowe, czy i w jakiej dacie oraz wskutek jakich zdarzeń doszło do wyczerpania kwoty środków przeznaczonej na dofinansowanie działania. O kosztach postępowania, na które składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, orzeczono w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a.