I OSK 243/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej: 1. skargi kasacyjnej M. S. – K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 587/17 odrzucającego skargę M. S. – K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej 2. wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w w/w sprawie postanawia: 1. dopuścić Związek Zawodowy Celnicy PL z siedzibą w O. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, 2. oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 587/17, odrzucił skargę M. S. – K. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. W ocenie Sądu zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną ani czynnością, o której mowa art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), strona skarżąca w niniejszej sprawie nie pozostaje bowiem w typowej dla stosunku administracyjnego sytuacji charakteryzującej się brakiem równorzędnej pozycji podmiotów, z których jeden (administrujący) w sposób jednostronny podejmuje względem drugiego (administrowanego) władcze rozstrzygnięcie, drugi zaś zobowiązany jest się mu podporządkować pod rygorem przymusowej egzekucji. Sąd podkreślił, że w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), mowa jest wyłącznie o propozycji skierowanej do pracownika lub funkcjonariusza, w odniesieniu do której powinien on zająć stanowisko w terminie 14 dni. Dopiero po upływie tego okresu i w zależności od podjętej decyzji następują określone w ustawie skutki prawne polegające bądź na przekształceniu stosunku służbowego w stosunek pracy (art. 171 ust. 1 KAS), bądź też na jego wygaśnięciu (art. 170 ust. 1 pkt 2 KAS). Sąd zaznaczył przy tym, że pismo takie bezpośrednio nie kształtowało w sposób jednostronny praw i obowiązków strony skarżącej. Nie można było zatem uznać go za akt o charakterze zewnętrznym, obejmującym władcze działanie organu z zakresu administracji publicznej. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że wniesiona skarga nie podlega kognicji sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu. Od powyższego postanowienia skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa przez radcę prawnego, według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie: a) przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej, nie stanowi decyzji administracyjnej. Prawidłowa wykładnia tego przepisu wskazuje, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, stanowi decyzję administracyjną, ponieważ jej złożenie prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służby, a zatem wywołuje ona taki sam skutek jak decyzja administracyjna o rozwiązaniu stosunku służby, • art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na utożsamieniu pojęć "propozycja służby" oraz "propozycja warunków zatrudnienia", podczas gdy obie formy są od siebie odrębne i wywołują odmienne skutki prawne. Propozycja zatrudnienia, jeżeli składana jest funkcjonariuszowi, prowadzi bezpośrednio do rozwiązania stosunku służbowego, co nie następuje w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji służby, • art. 169 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te znajdują zastosowanie w przypadku złożenia funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia. Prawidłowa wykładnia tych przepisów prowadzi natomiast do uznania, że przepisy te znajdują zastosowanie wyłącznie w przypadku, w którym funkcjonariuszowi składana jest propozycja służby, • art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2) ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy te regulują wszystkie sposoby ustania stosunku służbowego związane z przedłożeniem lub brakiem przedłożenia propozycji służby, podczas gdy przepisy te regulują wyłącznie skutek w postaci wygaszenia stosunku służbowego, nie wykluczając ustania stosunku służbowego na skutek decyzji o rozwiązaniu stosunku służbowego zawartej w propozycji warunków zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, • z ostrożności procesowej podniesiono zarzut naruszenia art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, nie stanowi innego aktu/czynności z zakresu działania administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., b) przepisów postępowania, które miało wpływ n a wynik sprawy, tj.: • art. 3 § 2 pkt 1) p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był zostać zastosowany. Propozycja warunków zatrudnienia składana funkcjonariuszowi ma charakter decyzji administracyjnej. Tym samym, skarga powinna była być rozpoznana. Niezastosowanie powołanego przepisu doprowadziło do odrzucenia skargi, a tym samym uchybienie miało wpływ na wynik sprawy, • z ostrożności procesowej podniesiono naruszenie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, w której przepis ten powinien był zostać zastosowany. Propozycja warunków zatrudnienia, składana funkcjonariuszowi, ma charakter "innego aktu/czynności z zakresu administracji publicznej", gdyż ma ona charakter władczy i odnosi się do sfery praw i obowiązków skarżącego. Zatem, skarga powinna była być rozpoznana. Niezastosowanie powołanego przepisu doprowadziło do odrzucenia skargi, a tym samym uchybienie miało wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że propozycja warunków zatrudnienia przedstawiona funkcjonariuszowi służby celnej powinna zostać zakwalifikowana jako decyzja administracyjna. Wskazano, że rozwiązanie legislacyjne polegające na zmianie charakteru prawnego podstawy zatrudnienia z administracyjnoprawnej na umowną jest w istocie niczym innym jak rozwiązaniem stosunku administracyjnego oraz nawiązaniem nowego stosunku pracy, przy czym z mocy przepisów szczególnych zostało przyjęte założenie ciągłości zatrudnienia (art. 170 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). W ocenie skarżącej propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w sposób jednostronny kształtowała jej sytuację prawną pozbawiając ją statusu funkcjonariusza. Złożenie propozycji warunków zatrudnienia funkcjonariuszowi służby celnej jest zatem rodzajem decyzji o zwolnieniu ze służby, o której była mowa w treści art. 188 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej (obecnie art. 276 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o KAS). Jedna i druga czynność zmierza bowiem do ustania stosunku służbowego. To, że propozycja warunków zatrudnienia, wywołuje skutek w postaci nawiązania stosunku pracy jest dodatkową cechą tej instytucji prawnej, która w żaden sposób nie zmienia skutku prawnego w postaci rozwiązania stosunku służby. Zdaniem skarżącej, decyzją administracyjną są wszystkie akty zmierzające do rozwiązania stosunku administracyjnego niezależnie od ich nazwy. Podkreślono, że tylko decyzja administracyjna jest odpowiednią formą rozwiązania stosunku administracyjnoprawnego (zwolnienia ze służby). Jeżeli zatem złożenie propozycji warunków zatrudnienia wywołuje skutek równoważny co decyzja o zwolnieniu ze służby, to w takiej sytuacji propozycja warunków zatrudnienia ma charakter decyzji administracyjnej. Niezależnie od powyższego, z daleko idącej ostrożności procesowej podniesiono, że możliwe jest także potraktowanie propozycji warunków zatrudnienia, składanej funkcjonariuszowi, jako innego aktu z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4) p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we Wrocławiu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W dniu 6 lutego 2018 r. do biura podawczego Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynął wniosek Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w niniejszej sprawie. Powołano się na art. 33 § 2 p.p.s.a. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że sprawa dotyczy zarówno samej działalności statutowej Związku tj. ochrony praw i interesów funkcjonariuszy Służby Celno – Skarbowej, ochrony prawnej byłych funkcjonariuszy (Służby Celnej), jak i ustawowych zadań Związku określonych w art. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881) tj. obrony praw i interesów zawodowych członków związku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. 2017, poz. 1369 – dalej "p.p.s.a."), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Zarzuty te zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, który uznał że zaskarżona propozycja zatrudnienia nie stanowi decyzji administracyjnej, ani aktu lub czynności z zakresu administracji, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, a wobec tego skarga jest niedopuszczalna. Istota sporu sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia istnienia kognicji sądu administracyjnego w sprawach ze skarg na pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, złożoną funkcjonariuszom celnym na podstawie art. 165 ust.7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz.1948 ze zm.). Kognicję sądu administracyjnego wyznacza przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten zawiera enumeratywne wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego. Dla potrzeb niniejszej sprawy należy rozważyć, czy pisemną propozycją określającą nowe warunki zatrudnienia można zaskarżyć do sądu administracyjnego, jako akt lub czynność albo decyzję, czyli na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego mogą być decyzje administracyjne. Decyzja administracyjna, jako kwalifikowana postać aktu administracyjnego, kierowanego do podmiotów w sferze zewnętrznej administracji, jest wydawana na podstawie sformalizowanego postępowania prowadzonego głównie na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych procedur szczególnych. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera legalnej definicji decyzji administracyjnej. Jednakże z przepisów w nim zawartych wynika, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy Kodeksu stanowią inaczej (art.104 § 1). Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji (§ 2). Za decyzję administracyjną można uznać tylko takie oświadczenie woli organu administracyjnego, które wywołuje określone skutki w sferze stosunku administracyjnego o charakterze materialnoprawnym bądź też – wyjątkowo – w sferze stosunku administracyjnoprawnego o charakterze proceduralnym. Zgodnie z definicją sformułowaną w doktrynie, decyzja administracyjna jest władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu administracji publicznej, opartym na przepisach prawa administracyjnego i określającym sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie. W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna, lecz także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (np. "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę")- vide uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 października 1998 r., pub. OPS 6/98, ONSA 1999, Nr 1, poz. 3 i uzasadnienie uchwały NSA z dnia 15 listopada 1999 r., pub. OPK 24/99, ONSA 2000, Nr 2, poz. 54). Z kolei w świetle wypracowanego stanowiska doktryny dla uznania określonej prawnej formy działania organu administracji za akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., powinna się ona charakteryzować następującymi elementami, a mianowicie: 1. nie może być decyzją ani postanowieniem wydanym w postępowaniu jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym, zaskarżalnymi na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; 2. musi mieć charakter zewnętrzny, tj. zostać skierowana do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność; 3. powinna zostać skierowana do konkretnego, zindywidualizowanego adresata; 4. ma dotyczyć spraw z zakresu administracji publicznej, a więc obejmować władcze działania organów administracji publicznej, którymi o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie podmiot wykonujący administrację publiczną, a adresat jest tym działaniem związany; 5. powinna obejmować uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów powszechnie obowiązującego prawa (zob. T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie VI, WK 2016 , J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wydanie V, Lexis Nexis 2011 ) . Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy zwrócić uwagę, że ustawa z dnia 16 listopada 2016r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Krajowa Administracja Skarbowa - KAS zgodnie z ustawą - to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS – art. 11 ust. 1 ustawy. Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016r. poz. 1948 ze zm.). Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższej normy wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca w celu przeprowadzenia reformy nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wyraz "odpowiednio" dotyczy właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i w żadnym wypadku nie ogranicza tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z uwagi na zarzuty skargi kasacyjnej, według której propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, należy rozważyć czym jest w istocie jest owa propozycja i czy jej kontrola pozostaje w zakresie kognicji sądów administracyjnych . Trzeba mieć przy tym na uwadze następujące okoliczności : 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji. 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Jak wynika z art. 170 ust. 1 ustawy stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy, o której mowa w art. 1, wygasają: 1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; 2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. W myśl ust. 3 w/wym przepisu w przypadku, o którym mowa w ust. 1, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. Rozważając przedstawione wyżej zagadnienie związane z charakterem propozycji Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia z uwagi na jej charakter nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. W kontekście powyższych rozważań brak jest podstaw do przyjęcia, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 wymienionej na wstępie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. jest decyzją administracyjną. Przede wszystkim dlatego, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi władczego rozstrzygnięcia. Jest to pismo proponujące funkcjonariuszowi nowe warunki zatrudnienia i to od niego zależy, czy ją przyjmie w określonym terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. Propozycja nie rodzi żadnych wiążących konsekwencji, a organ administracji nie narzuca swojego stanowiska, które bezwzględnie należy zaakceptować jako jedynie słuszne. Skierowanie jej (pisemnej propozycji) do adresata jest jedynie przedstawieniem pewnego rozwiązania. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS propozycja w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 p.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej – art. 5 pkt. 2 p.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Samo złożenie propozycji nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. Konsekwencją powyższego jest także niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach. Również ocena zasadności zarzutów naruszenia przepisów Konstytucji nie może być dokonana na etapie badania dopuszczalności środka zaskarżenia. Trzeba jednakże wskazać, że po wyczerpaniu drogi przed sądami administracyjnymi lub powszechnymi skarżąca jest uprawniona do złożenia samodzielnie skargi konstytucyjnej do Trybunału Konstytucyjnego lub wnioskowanie o to do podmiotów uprawnionych do jej złożenia. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a. orzekł, jak w pkt 2 sentencji. W odniesieniu do wniosku Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w Opolu o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika, wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 33 § 2 p.p.s.a., udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. W świetle art. 33 § 2 p.p.p.s.a. każdy cel działania określony w statucie nadanym czy przyjętym zgodnie z obowiązującym prawem może uzasadniać wystąpienie z żądaniem dopuszczenia do postępowania sądowego, jeżeli przedmiot postępowania wkracza w zakres działań organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Celem wymienionym w statucie (regulaminie) organizacji, uzasadniającym dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowym może być nie tylko obrona indywidualnych interesów i praw swoich członków, ale także na przykład propagowanie określonej działalności czy pewnych idei, ochrona wartości materialnych i niematerialnych, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom społecznym lub ekonomicznym. Organizacja społeczna może działać na rzecz jednej ze stron, wzmacniając jej pozycję w postępowaniu, a może też nie wiązać swoich czynności procesowych z interesami żadnej ze stron, mając na uwadze tylko zachowanie wymagań interesu społecznego. Powyższy przepis nie ogranicza możliwości udziału organizacji społecznych w postępowaniach sądowoadministracyjnych tylko do tych, w których przedmiotem skargi są akty wydane w postępowaniu administracyjnym (na podobieństwo art. 33 § 1 p.p.s.a.). Za wykładnią pozwalającą przyznać możliwość dopuszczenia udziału organizacji społecznych w charakterze uczestnika w każdym postępowaniu sądowoadministracyjnym, niezależnie od jego przedmiotu, przemawia nie tylko wykładnia literalna, ale ponadto wykładnia funkcjonalna i prokonstytucyjna. Udział organizacji społecznej zapewnia bowiem zasadniczo społeczną kontrolę działalności judykatury, pozwalając naświetlić i wyjaśnić sprawę z dodatkowych perspektyw. Wpływać to może zatem pozytywnie na realizację prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak również na sprawność działania organów państwa, której zapewnienie stanowi wartość konstytucyjną (zob. preambuła Konstytucji). Jednocześnie zapewnienie prawnej możliwości ubiegania się przez organizacje społeczne o dopuszczenie do udziału w postępowaniu stanowi wyraz koncepcji społeczeństwa obywatelskiego, pozwalając na wypowiedzenie się zainteresowanych sprawą grup interesu. Wobec powyższego w pierwszej kolejności, Sąd, rozpoznając wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym, powinien zbadać, czy sprawa, do której zgłosiła udział organizacja społeczna, dotyczy zakresu jego statutowej działalności oraz czy realizuje w ten sposób interes społeczny. Te przesłanki winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia sądu w przedmiocie dopuszczenia do udziału w sprawie. Podkreślić również należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej tylko z tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności (por. postanowienie NSA z 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09). Decydujące dla oceny wniosku o dopuszczenie do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej jest bowiem wykazanie nie tylko tego, że sprawa dotyczy jej statutowej działalności, ale okoliczności, że za udziałem tym przemawia interes społeczny. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że za udziałem Związku Zawodowego Celnicy PL z siedzibą w O. w przedmiotowym postępowaniu przemawia interes społeczny, jak i fakt, że przedmiot niniejszego postępowania dotyczy jego statutowej działalności. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 33 § 2 w zw. z art. 193 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 1 sentencji postanowienia.