II SAB/Ol 47/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie użytkowania obiektu 1/ zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpatrzenia wniosku skarżącego Stowarzyszenia A z dnia "[...]" r. – w terminie 14 dni - od daty zwrotu akt; 2/ stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ wymierza Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego grzywnę w wysokości 100 zł (sto złotych); 4/ odmawia przyznania od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia sumy pieniężnej. Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju I z siedzibą w I wniosło skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I, domagając się zobowiązania organu do dokonania czynności w określonym terminie w sprawie stacji przeładunkowej z ulicą ekologiczną oraz projektowaną infrastrukturą techniczną na działce nr "[...]" w I przy ul. K; stwierdzenia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa; przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej w wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów; wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim Podano, że pomimo odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie stacji przeładunkowej, na działce nr "[...]" w I przy ul. K nadal ma miejsce nielegalne użytkowanie terenu. Wskazano, że w styczniu 2016r. Stowarzyszenie składało skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w I do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który uznał ją za zasadną, a mimo to Powiatowy Inspektor pozostaje w bezczynności. Wyjaśniono, że w istotny sposób narusza to bezpieczeństwo życia i zdrowia mieszkańców, wpływając na dewastację środowiska w mieście. Celem Stowarzyszenia zaś jest działanie m.in. w obronie praw mieszkańców, w celu poprawy jakości ich życia i podejmowanie działań mających na cele ochronę środowiska i promowanie ekologii. Zatem udział stowarzyszenia w postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi. Ponadto Stowarzyszenie wielokrotnie interweniowało w tej sprawie, a zatem spełniona została przesłanka określona w art. 52 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazano ponadto, że skarga na bezczynność organu poprzedzona została złożeniem przez Stowarzyszenie zażalenia na niezałatwienie sprawy. Powołując się na przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego wskazano, że pomimo upływu terminów do załatwienia sprawy organ nie wydał decyzji, a takie działanie organu I instancji jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego. Powodując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazano, że rażącym naruszeniem prawa może być m.in. naruszenie zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisów o terminach załatwienia sprawy. Odnosząc się do treści art. 149 § 2 p.p.s.a. wyjaśniono, że przewidziana w tej normie grzywna ma przede wszystkim charakter prewencyjny, zaś suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego posiada również charakter kompensacyjny. W ocenie Stowarzyszenia z uwagi na fakt, że termin rozpoznania sprawy znacznie przekroczył czas przewidziany przez ustawodawcę, a sama sprawa nie jest szczególnie skomplikowana pod względem faktycznym i prawnym, istnieje konieczność zdyscyplinowania organu przy użyciu tego narzędzia. Przy czym grzywna nie powinna być orzeczona w zbyt niskiej wysokości, gdyż w takim wypadku cel w postaci skutecznego oddziaływania na organ nie będzie osiągnięty. W piśmie z dnia "[...]"r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w I stwierdził, że zarzuty Stowarzyszenia są bezpodstawne. Podano, że przeprowadzone kontrole nie wykazały użytkowania spornej stacji przeładunkowej, a w związku z tym brak było podstaw do podjęcia jakichkolwiek czynności. Wyjaśniono, że obecni dzierżawcy terenu posiadają wymagane ustawą o odpadach decyzje Starosty I zezwalające na zbieranie odpadów na terenie przedmiotowej działki. Wskazano, że w obowiązującym stanie prawnym dla takiej działalności nie jest wymagana decyzja zezwalająca na użytkowanie terenu, a jedynie zezwalająca na zbieranie odpadów. Wskazano, że skargi składane w tej sprawie zarówno do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Prokuratury nie znalazły przesłanek uzasadniających interwencje tych organów. Podczas rozprawy przed tut Sądem w dniu 20 października 2016r. przedstawiciele Stowarzyszenia wyjaśnili, ze domagają się załatwienia sprawy w związku z pismem Stowarzyszenia z dnia "[...]"r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) skarga na bezczynność organu administracji przysługuje m.in. w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.). W piśmiennictwie oraz judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 86; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2010r., sygn. akt IV SAB/Wr 66/09). Wniesienie skargi na "milczenie władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 37). Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zgodnie z art. 61 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu (art. 61 § 1 k.p.a.). Przy czym stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego także organizacja społeczna może występować z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Zgodnie zaś z art. 31 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu organizacji społecznej służy zażalenie. Ponadto także w myśl art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W niniejszej sprawie skarżące Stowarzyszenie wielokrotnie występowało do organu z prośbą o interwencję w sprawie stacji przeładunkowej, zlokalizowanej na działce nr "[...]" w I przy ul. K wskazując na prowadzoną tam w dalszym ciągu działalność pomimo braku pozwolenia na użytkowanie. Przy czym w piśmie z dnia "[...]"r. Stowarzyszenie wskazało, że domaga się podjęcia czynności określonych w art. 57 ust. 7 Prawa budowalnego dotyczących decyzji z dnia "[...]"r. o cofnięciu pozwolenia na użytkowanie, a w dalszej części pisma, że domaga się wyegzekwowania wydanej decyzji oraz zlikwidowania stacji przeładunkowej. Następnie pismem z dnia "[...]"r. Stowarzyszenie złożyło skargę tej sprawie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który pismem z dnia "[...]"r. stwierdził, że skarga jest uzasadniona. Pismem z dnia "[...]"r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po otrzymaniu wyjaśnień przesłanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazał, że postępowanie skargowe jest samodzielnym postępowaniem jednoinstancyjnym o charakterze uproszczonym, które kończy się zawiadomieniem o sposobie załatwienia skargi i nie uruchamia dalszego postępowania odwoławczego. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że ustawodawca przyjmuje generalną zasadę pierwszeństwa postępowania jurysdykcyjnego przed skargowym i transformacji skargi w odpowiedni środek postępowania jurysdykcyjnego. Przesądzenie poza postępowaniem administracyjnym, w formie zawiadomienia o załatwieniu skargi, pozbawia jednostkę wszelkich praw procesowych, a zwłaszcza prawa do zaskarżenia w toku instancji a następnie zaskarżenia na drodze sądowej. Ten kierunek wykładni potwierdza brzmienie art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w myśl którego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (tak w wyroku NSA z dnia 23 sierpnia 2013r., sygn. akt II OSK 1815/13; w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 584/11, wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012r. sygn. akt II OSK 1573/11, wszystkie dostępne w Internecie). Zatem wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego złożony przez organizację społeczną winien być zweryfikowany najpierw w oparciu o przesłanki określone w art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że organizacja społeczna występująca z żądaniem nie ma legitymacji w tym zakresie lub też że nie są spełnione pozostałe przesłanki określone w tym przepisie, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania, o których mowa w art. 61a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym załatwienie wniosku organizacji społecznej zwykłym pismem nie czyni zadość wymogom określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Ocena zasadności żądania, a zwłaszcza zasadność zarzutów w nim zawartych, winna być bowiem dokonana wyłącznie w formach procesowych. Zatem żądanie wszczęcia postępowania w sprawie wymaga załatwienia w formach postępowania administracyjnego albo poprzez nadanie sprawie biegu, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Natomiast brak wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania przesądza o bezczynności organu administracji publicznej. Należy przy tym podnieść, że ze wskazanego pisma skarżącej wynika, że Stowarzyszenie żąda wszczęcia postępowania w trybie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zatem jest to sprawa należąca do kompetencji organu nadzoru budowlanego. Natomiast okolicznością, która także wymaga ustalenia przez organ, jest kwestia legitymacji skarżącej jako podmiotu uprawnionego do żądania wszczęcia postępowania i bycia stroną stosownie do art. 31 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym nawet w przypadku ustalenia przez organ, że Stowarzyszenie nie jest uprawnione do żądania wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, bądź też nie zostały spełnione pozostałe przesłanki określone w powołanym przepisie (cele statutowe i interes społeczny), to nie zwalnia to organu z obowiązku podjęcia w tym zakresie stosowanego rozstrzygnięcia, zgodnie z powołanymi wyżej przepisami. Natomiast skarżącemu Stowarzyszeniu należy wyjaśnić, że poza zakresem niniejszej sprawy pozostaje kwestia zasadności jego żądania oraz kwestia uprawnienia do wystąpienia z takim żądaniem przez Stowarzyszenie. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wyłącznie bezczynność organu w załatwieniu wniosku o wszczęcie postępowania, a nie rozstrzygnięcie merytoryczne. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 1 wyroku. Stosownie do obowiązku wynikającego z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku), biorąc pod uwagę przede wszystkim półtoraroczny okres w jakim organ pozostawał w bezczynności, liczony od daty złożenia wniosku przez skarżące Stowarzyszenie. Przy czym ustalając wysokość grzywny (pkt 3 wyroku) Sąd wziął pod uwagę okoliczność, że organ podjął czynności kontrolne odnośnie okoliczności opisanych we wniosku Stowarzyszenia. Zatem wymierzona grzywna ma jedynie zdyscyplinować organ do załatwienia sprawy w formie prawem przewidzianej. Jednocześnie Sąd odmówił zasądzenia żądanej sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. (pkt 4 wyroku). W ocenie Sądu suma ta ma charakter kompensacyjny, a nie sposób uznać, że skarżące Stowarzyszenie, działające jako organizacja społeczna, a nie jako strona działająca w ochronie własnego interesu prawnego, doznała jakiekolwiek uszczerbku z powodu bezczynności organu.