II GSK 4067/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. U., M. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 416/17 w sprawie ze skargi B. U., M. U. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I SA/Ke 416/17, oddalił skargę B. U., M. U. na informację Zarządu Województwa Świętokrzyskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej. B. U., M. U. złożyli skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi zgodnie z jej żądaniem, tj. stwierdzenie, że odmowa podpisania umowy narusza prawo i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli Sąd uzna, że istotna sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – a w przeciwnym wypadku, o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych za obie instancje. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 ustawy o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217; powoływanej dalej jako: ustawa wdrożeniowa) - poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez Zarząd Województwa Świętokrzyskiego obowiązku ustalenia przed odmową podpisania umowy o dofinansowanie, czy zmiana w składzie wspólników spółki cywilnej wpływała na spełnienie przez wybrany projekt kryteriów wyboru. II. przepisów prawa materialnego: A) - art. 2 pkt 1 oraz pkt 28 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) w zw. z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego Na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich Oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L 2013 Nr 347, str. 320) w zw. z art. 1 załącznika I do Rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014 z dnia 17 czerwca 2014 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu (Dz. Urz. UE. L 2014 Nr 187) - poprzez ich błędną interpretację skutkującą przyjęciem wadliwego rozumienia pojęcia "beneficjenta" oraz "wnioskodawcy" oraz błędnego zakresu podmiotów spełniających kryteria tych definicji, pomimo tego, że z analizy prawa wspólnotowego oraz Regulamin Jednoetapowego Konkursu Zamkniętego nr RPSW.02.05.00-IZ.OO-26-030/16 Województwa Świętokrzyskiego na lata 2014 - 2020 wynika wniosek, że spółka cywilna może być wnioskodawcą oraz beneficjentem programów polityki spójności; B) - art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 217) – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie skutkujące uznaniem, że zarząd województwa miał prawo odmowy zawarcia umowy o dofinansowanie pomimo spełnienia przez projekt wszystkich niezbędnych kryteriów. Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, które nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 1 § 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych powiązany przez kasatora z zarzutem naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów poprzez nieuwzględnienie skargi. Art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej. W myśl tego przepisu sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga kasacyjna nawet nie twierdzi, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. Również skarga kasacyjna nie wykazała, aby kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Przepis art. 1 powołanej ustawy nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do pozostałych zarzutów należy zauważyć, że zasadniczy problem prawny, jaki zarysował się w przedmiotowej sprawie poddanej kontroli instancyjnej, dotyczył tego czy spółka cywilna, czy też jej wspólnicy powinni być uznani za przedsiębiorców będących beneficjentami w rozumieniu art. 2 pkt 1 i 28 ustawy z 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności oraz art. 2 pkt 10 rozporządzenia ogólnego? Jak bowiem trafnie zdefiniował to Sąd I instancji spór w sprawie dotyczy zasadności odmowy podpisania przez Zarząd Województwa umowy o dofinansowanie z aktualnymi wspólnikami spółki cywilnej po zakończeniu etapu oceny projektu i poinformowaniu wnioskodawców, że projekt znalazł się na liście projektów skierowanych do dofinansowania. W niekwestionowanym w gruncie rzeczy stanie faktycznym sprawy doszło bowiem do zmiany składu osobowego spółki cywilnej w stosunku do uprzedniego jej składu (tj. składu jaki był w momencie aplikowania o przyznanie środków pomocowych i na dzień zwarcia umowy z Instytucją Zarządzającą). Zdaniem Zarządu Województwa do zawarcia umowy o dofinansowania nie mogą przystąpić wspólnicy inni niż ci, którzy ubiegali się o dofinansowanie. Skarżący natomiast formułują stanowisko, że spółka cywilna jest na swój sposób bytem odrębnym od jej wspólników i zmiany osobowe nie mają wpływu na przedsięwzięcie gospodarcze realizowane w ramach spółki. W tym kontekście należy zauważyć, że jak to zasadnie wskazano w wyroku NSA z 12 marca 2014 r. (sygn. akt II GSK 2024/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) z art. 5 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, beneficjentem w rozumieniu ustawy może być każdy podmiot prawa krajowego posiadający zdolność prawną w rozumieniu przepisów prawa cywilnego, czyli każda osoba fizyczna (art. 8 k.c.) oraz każda osoba prawna (art. 33 k.c.). W przypadku jednostek organizacyjnych beneficjentem mogą być tylko te z nich, którym ustawa przyznaje zdolność prawną. W takim przypadku znajdują do nich odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące osób prawnych (art. 331 § 1 k.c.). Do jednostek organizacyjnych spełniających warunek określony w przepisie art. 5 pkt 1 należą w szczególności spółki osobowe: spółka jawna, spółka partnerska, spółka komandytowa oraz spółka komandytowo-akcyjna (art. 8 § 1 k.s.h.). Takimi jednostkami są również kapitałowe spółki w organizacji (art. 11 § 1 k.s.h.) oraz wspólnoty mieszkaniowe (art. 6 u.w.l.). W omawianym wyroku wskazano, że istotne wątpliwości może budzić zaliczenie do kategorii beneficjentów spółki cywilnej. W perspektywie art. 860 k.c. spółka cywilna jawi się raczej jako stosunek zobowiązaniowy (umowa) łączący jej wspólników, nie zaś odrębny podmiot prawa. Istnieje jednak problem podmiotowości spółki cywilnej, jej zdolności prawnej i procesowej (wekslowej, czekowej, upadłościowej, układowej lub innej). Przyjmuje się bowiem, że tylko wspólnikom spółki cywilnej przysługuje status przedsiębiorców (art. 4 ust. 2 u.s.d.g.), jednak, na zasadzie wyjątku, przepisy prawa publicznego przyznają spółce cywilnej podmiotowość podatkową w zakresie podatku od towarów i usług oraz podatku akcyzowego. W kontekście jednoznacznego wymogu posiadania przez jednostkę organizacyjną przymiotu zdolności prawnej należy uznać, że na gruncie ustawy o zasadach polityki rozwoju, za przedsiębiorców będących beneficjentami mogą być uznani wyłącznie wspólnicy spółki cywilnej. Status beneficjenta w rozumieniu podmiotu uprawnionego do otrzymywania środków pomocowych spółka cywilna może jednak nabywać w sektorach polityki rozwoju realizowanej na podstawie przepisów szczególnych (np. płatności rolnośrodowiskowych jako producent rolny, w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności). Wbrew zatem twierdzeniom skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji słusznie przyjął, że zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, wnioskodawcą może być jedynie podmiot, który w konsekwencji nabywa status beneficjenta środków pochodzących z określonego funduszu, a zatem statusu beneficjenta nie może uzyskać podmiot niebędący wnioskodawcą. Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja WSA, iż tożsamość podmiotowa, zdeterminowana tożsamością wnioskodawcy i beneficjenta jest podstawowym - obok zakresu przedmiotowego - elementem identyfikującym i indywidualizującym dane przedsięwzięcie, daną inicjatywę gospodarczą, a zatem w sytuacji kiedy następuje w trakcie aplikowania zmiana podmiotu (wnioskodawcy), Instytucja Zarządzająca uprawniona staje się do odmowy zawarcia umowy z innym podmiotem, który nie był wnioskodawcą i nie został poddany procedurze oceny i wyboru projektu do dofinansowania. Zasadne jest zatem także stanowisko Sądu I instancji, że w sprawie poddanej kontroli wnioskodawcami byli inni przedsiębiorcy, od tych którzy chcieli przystąpić do zawarcia umowy o dofinansowanie, a zatem niezasadny jest zarzut naruszenia przez WSA art. 52 ust. 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że na skutek zmiany podmiotów (wspólników) zamierzających realizować wspólne przedsięwzięcie (projekt) - zmienił się status podmiotowy wnioskodawcy w ramach umowy spółki cywilnej. Spółka ta nie ma zaś osobowości prawnej i jest cywilnoprawnym stosunkiem obligacyjnym łączącym określoną liczbę osób. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, w sferze stosunków zewnętrznych podmiotem praw i obowiązków są wszyscy wspólnicy, co powoduje, iż to wspólnikom spółki cywilnej przysługuje zdolność prawna oraz status przedsiębiorców. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 oraz pkt 28 ustawy o zasadach realizacji w zw. z art. 2 pkt 10 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 w zw. z art. 1 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) nr 651/2014. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jak pozbawiona usprawiedliwionej podstawy, podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.