I OSK 275/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SAB/Łd 175/17 w sprawie ze skargi M.F. na bezczynność [...] Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. z/s w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od M. F. na rzecz [...] Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. z/s w [...] kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Łd 175/17 oddalił skargę M. F. na bezczynność [...] Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy: W dniu 28 lipca 2017 r. M. F. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność [...] Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. z siedzibą w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem wskazanym we wniosku z dnia 10 lipca 2017 r., wnosząc o: 1. zobowiązanie [...] Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności; 2. stwierdzenia, że bezczynność nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 15.000 zł; 4. zasądzenia od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu 10 lipca 2017 r. złożył do [...] Zakładów Lotniczych nr [...] S.A. z siedzibą w [...] podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji dotyczących współpracy podmiotów trzecich z Zakładami, szczegółowo wskazanych w pkt 1-6 tego podania. Wyjaśnił, że z racji wykonywanego zawodu dziennikarza przygotowuje cykl artykułów prasowych poświęconych tematyce ciągłej obecności agentów oraz tajnych współpracowników Służby Bezpieczeństwa PRL w przemyśle lotniczym oraz obrocie specjalnym. Podał przy tym, że przeprowadzając kwerendę dokumentów poświęconych temu zagadnieniu trafił na informacje dotyczące współpracy z SB w charakterze tajnego współpracownika Z. D., byłego prezesa PZL [...], obecnie prezesa prywatnej spółki G. Z uzyskanych przez niego informacji wynika, że Spółka ta w 2016 r. prowadziła, pomimo nieposiadania odpowiedniej koncesji, rozmowy m.in. z kierownictwem [...]ZL. Skarżący podkreślił, że brak odpowiedzi lub uchylanie się od udzielenia odpowiedzi na zadane przez niego pytania powoduje, że nie może wykonywać swoich obowiązków zawodowych oraz wywiązać się ze zobowiązań wobec redakcji, w których zamierza opublikować swoje artykuły. Szczególnie dotyczy to portalu histolot.edu.pl, strony internetowej Historycznego Towarzystwa Lotniczego "Polskie Skrzydła", którego celem jest opisywanie patologii funkcjonujących w obrocie specjalnym. Brak odpowiedzi powoduje również, że nie może dochować rzetelności dziennikarskiej w sprawie opisywanych przez siebie sytuacji i zdarzeń. W odpowiedzi na skargę [...] Zakłady Lotnicze nr [...] S.A. w [...], wniosły o jej odrzucenie ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Jednocześnie, na wypadek uwzględnienia skargi, organ wniósł o oddalenie wniosku o zasądzenie sumy pieniężnej żądanej w pkt 3 skargi. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Zakłady wniosły o przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę, na okoliczności wskazane przy danym środku dowodowym. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ stwierdził, że w dniu 10 lipca 2017 r. skarżący wysłał na adres e-mail: "[...]" wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej kwestii wskazanych w wiadomości e-mail. Następnie pismem z dnia 28 lipca 2017 r. skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na bezczynność. Pismo to zostało doręczone do [...] Zakładów Lotniczych w dniu 2 sierpnia 2017 r. Przed złożeniem skargi na bezczynność skarżący nie wniósł do organu ponaglenia, jak tego wymaga art. 53 § 2b P.p.s.a. dodany przez art. 9 pkt 3 lit. b ustawy dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). W tej sytuacji skarżący nie wyczerpał środków zaskarżenia, a tym samym skarga powinna ulec odrzuceniu. Organ uzasadniając wniosek o oddalenie skargi wyjaśnił, że w skardze M. F. oznaczenie organu ([...]ZL) nie pokrywa się z wnioskiem skargi w zakresie bezczynności podmiotu wskazanym w jej petitum (Instytut [...]). Wątpliwości budzi zatem, czy intencją skarżącego było skierowanie skargi do sądu na bezczynność [...]ZL, czy na bezczynność tego Instytutu. Ponadto organ stwierdził, że skarga jest całkowicie bezzasadna i powinna ulec oddaleniu w całości, ponieważ [...]ZL nie podlegają przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako: "u.d.i.p."). Wskazując na treść art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organ wskazał, że [...]ZL jest spółką prawa prywatnego. Prowadzi działalność we własnym imieniu i na własny rachunek. Nie jest zatem podmiotem władzy publicznej, nie wykonuje też zadań publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p [...] Zakłady Lotnicze to jedna z wiodących firm europejskich branży lotniczej realizująca usługi dla Lotnictwa Sił Zbrojnych RP. Firma znana jest na rynku lokalnym, krajowym i zagranicznym dzięki działalności, która obejmuje: naprawy, obsługi i modernizacje określonych śmigłowców, silników, agregatów i wyposażenia samolotów. Współpraca [...]ZL z firmami zachodnimi pozwala na dostosowanie śmigłowców do standardów NATO. Spółka świadczy również usługi w zakresie produkcji kompozytów, produkcji wiązek, pokryć galwanicznych i lakierniczych, metrologii, obróbki mechanicznej, badań nieniszczących i wielu innych. Zdaniem organu niespornym jest, że [...]ZL nie wykonuje zadań publicznych. Spółka nie jest wobec tego żadnym z podmiotów wymienionych w art. 4 pkt 1-4 u.d.i.p. Nie jest także podmiotem wymienionym w pkt 5 tego przepisu w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. z 2017 r., 229). Ani Skarb Państwa, ani też jednostki wymienione w tym przepisie nie mają w [...]ZL pozycji dominującej. Poza tym Spółka nie gospodaruje majątkiem publicznym, ponieważ Skarb Państwa posiada jedynie 20 032 akcji w [...]ZL, co daje 0,34% w strukturze kapitału Spółki. Organ podniósł także, iż wniosek o udzielenie informacji publicznej został złożony drogą elektroniczną, jednakże nie na powszechnie udostępniony adres poczty elektronicznej Spółki: [...], lecz na adres e-mail pracownika Spółki – referenta działu marketingu, nieupoważnionego do udzielania informacji na temat Spółki. Skarżący miał wiedzę co do adresu e-mail, na który należy wysyłać wiadomości, ponieważ wcześniej prowadził korespondencję z organem, kierując ją na ten właśnie e-mail. W zaistniałej sytuacji nie można zatem uznać, że doszło do skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie można bowiem mówić o bezczynności organu, w sytuacji kiedy wniosek został skierowany na adres e-mail jakiegokolwiek pracownika Spółki, a nie na adres podany do publicznej wiadomości, widniejący na stronie internetowej. Na marginesie organ wskazał, iż nawet gdyby uznać, że [...]ZL jest obowiązana do udzielania informacji publicznej, wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W replice na odpowiedź na skargę skarżący odniósł się do braku konieczności złożenia w niniejszej sprawie środka zaskarżenia poprzedzającego wniesienie skargi i potrzymał dotychczasowe twierdzenia oraz wnioski zawarte w skardze. Skarżący wyjaśnił przy tym, że korespondencję ze Spółką rozpoczął od pytań wysyłanych na adres mailowy: "[...]", a następnie na: "[...]". Pani K. wysłała do niego z tego adresu skierowaną do niego korespondencję. Dlatego uznał, że jest to właściwy adres do wysłania pytań, tym bardziej, iż pracownik organu nie wskazywał, że wysyłana przez skarżącego korespondencja kierowana jest na nieodpowiedni adres, a ponadto miał uzasadnione przypuszczenie, w związku z treścią wymienionych wiadomości mailowych, że został "przekierowany" do osoby zajmującej się merytorycznie w imieniu organu sprawą. W konkluzji skarżący stwierdził, że organ nie podjął żadnych działań w przedmiocie rozpoznania jego wniosku, tj. nie została mu udostępniona wnioskowana informacja, jak również nie wydano decyzji odmownej w zakresie udostępnienia takiej informacji. Dlatego też organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów u.d.i.p. i dopuścił się bezczynności we wskazanym w skardze zakresie. Do pisma skarżący załączył korespondencję w formie mailowej. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., uznał skargę za niezasadną. W uzasadnieniu wskazano, że [...]ZL należą do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest innym niż władze publiczne podmiotem wykonującym zadania publiczne, określonym w pkt 5 tego przepisu, a żądanie sformułowane przez skarżącego we wniosku o udostępnienie - dotyczy w istocie informacji publicznej, czyli działalności podmiotu wykonującego zadania publiczne. Zdaniem WSA w Łodzi w sprawie nie budzi wątpliwości, że skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej na adres poczty elektronicznej pracownika (referenta) działu marketingu Spółki, a zatem nie był to oficjalnie podany na stronie Zakładów adres przeznaczony do korespondencji e-mailowej (adres poczty elektronicznej [...]ZL). Uwagę zwraca przy tym okoliczność, że skarżącemu był znany adres Zakładów podany oficjalnie jako adres do korespondencji e-mailowej na stronie internetowej tego podmiotu, bowiem - jak sam podaje - wcześniej występował do Zakładów kierując e-maile właśnie na ten adres. W obliczu tych faktów, składane w tym względzie wyjaśnienia skarżącego dotyczące jego przekonania, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przez niego skierowany do właściwej osoby bądź też "przekierowany" do tej osoby, w ocenie Sądu, należało uznać za nieprzekonujące. Analiza nadesłanej korespondencji świadczy o innym charakterze korespondencji wymienianej między skarżącym a pracownikiem działu marketingu. Korespondencja ta dotyczy bowiem w istocie źródeł, w których opublikowane zostały materiały dotyczące działalności Zakładów sporządzone uprzednio przez skarżącego, co zresztą wydaje się być zrozumiałe z uwagi na ewentualne znaczenie marketingowe tych materiałów dla [...]ZL. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, nie budzi wątpliwości, że skarżący skierował swój wniosek nie pod właściwy adres, bowiem nie był to adres poczty elektronicznej organu podany do oficjalnej korespondencji, a adres poczty elektronicznej pracownika Zakładów (pracownika działu marketingu) nieposiadającego umocowania do udostępniania informacji publicznej w imieniu Spółki. Sąd podzielił przy tym prezentowany w orzecznictwie pogląd, że jedynie podany do powszechnej wiadomości adres poczty elektronicznej przez organ rodzi po stronie tego organu zobowiązanie, że wiadomości przesłane na ten adres będą przez niego odbierane. I tylko wysłanie wniosku na taki adres powoduje, że skarżący może zasadnie zarzucać organowi bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tylko bowiem w przypadku tego adresu organ może odpowiadać za skutki trudności, błędów czy nieprawidłowości w zakresie kształtowania i obsługiwania oficjalnego systemu służącego do komunikacji z tym organem (np. poczty elektronicznej, systemu ePUAP), bez możliwości ich przerzucania na osoby korzystające z tych systemów (por. a contrario: postanowienia NSA: z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2897/15; z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1940/15 oraz z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2186/14). Sąd zwrócił uwagę na fakt, że przedstawione e-malie nie są potwierdzone za zgodność z oryginałem. Pełnomocnik organu podaje zaś, że wniosek wpłynął na adres poczty elektronicznej wyżej wskazanego pracownika działu marketingu, a nie na oficjalny adres [...]ZL, który to fakt rodziłby wskazane wyżej obowiązki organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej. W jego ocenie, w niniejszej sprawie, nie doszło zatem do skutecznego złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie można bowiem mówić o bezczynności organu, w sytuacji kiedy wniosek został skierowany na adres e-mail jakiegokolwiek pracownika Spółki, a nie na adres poczty elektronicznej podany do publicznej wiadomości, widniejący na stronie internetowej. Skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył M. F. wnosząc o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, 2. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, 3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z załączonych do skargi kasacyjnej wydruków strony internetowej www.[...] na okoliczności przywołane we wniosku. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj. art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy w zakresie podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, prowadzące do zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji nieprawdziwego stanu faktycznego, przedstawionego przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, jakoby wniosek o udostępnienie informacji publicznej dnia 10 lipca 2017 r. nie został skutecznie wniesiony. Zdaniem skarżącego kasacyjnie w sprawie nie zachodzą wątpliwości, że korespondencja mailowa została przez organ odebrana, przy czym adres, na który została skierowana korespondencja nie jest prywatnym adresem pracownika ale jego oficjalnym, przeznaczonym do korespondencji służbowej i z tego adresu otrzymywał on informacje w innych sprawach. Nadto trudno jest ustalić oficjalny adres organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Zakłady Lotnicze wniosły o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, podkreślając, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu. Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach. Wniesiona skarga kasacyjna nie jest zasadna. Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się wokół naruszenia przez WSA w Łodzi art. 134 § 1 P.p.s.a. Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz: wyrok NSA z dnia 27 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 628/04). Przyjmuje się, że zarzut skargi kasacyjnej oparty na tym przepisie jest skuteczny gdy sąd pierwszej instancji powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (patrz: wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). Natomiast z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku można wywnioskować, że Sąd pierwszej instancji ocenił w całości sprawę zarówno pod względem podmiotowym i przedmiotowym - nie znajdując jednak podstaw do uznania, że podmiot, do którego M. F. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności. Wskazać należy, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, by skarżący zarzucał Sądowi pierwszej instancji tak rozumiane wyjście poza granice sprawy. W istocie z uzasadnienia tego wynika, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną przez Sąd, co jednak nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w niniejszej sprawie prawidłowej kontroli albo że zastosował środki, których ustawa nie przewiduje, czy też ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność działania [...] Zakładów Lotniczych z prawem. Z kolei ocena przez WSA w Łodzi kwestii związanych z prawidłowością trybu doręczenia organowi wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinna być przedmiotem zarzutu naruszenia prawa materialnego - czego jednak w skardze kasacyjnej nie uczyniono. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 P.p.s.a.