III SA/Gd 647/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie jednorazowej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 2 maja 2017 r., nr [...]. Prawomocnym wyrokiem z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1065/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 sierpnia 2016 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 22 czerwca 2016 r., nr [...] odmawiającą A. C. przyznania jednorazowej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. Uchylone decyzje oparte były na przepisach ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej w związku z art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zastosowanie powołanych przepisów wymagało ustalenia, czy skarżąca przed 1 stycznia 2012 roku opuściła rodzinę zastępczą w rozumieniu tego przepisu, albo czy pobierała pomoc przyznaną jej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca pobierała pomoc przyznaną jej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Decyzją z dnia 23 grudnia 2013 r. Starosta przyznał A. C. urodzonej 4 maja 1991 r. pomoc pieniężną na kontynuowanie nauki. Pomoc została przyznana na czas trwania nauki, do czasu jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę usamodzielnianą 25 lat. Powyższe ustalenie stanowiło dla organów podstawę do przyjęcia, że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy dotychczasowe tj. art. 89 ust. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Uszło jednak uwadze organów, że w dacie złożenia wniosku – 4 maja 2016 roku, skarżąca nie spełniała przesłanki z art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, gdyż ukończyła 25 lat i nie pobierała już pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. Zatem aby była podstawa do stosowania przepisów dotychczasowych przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej, organy powinny dokonać ustalenia czy przed 1 stycznia 2012 r., A. C. "opuściła rodzinę zastępczą" w rozumieniu art. 240 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Takiego ustalenia organy nie poczyniły a ich znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest istotne. W wypadku bowiem ustalenia, że skarżąca "nie opuściła rodziny zastępczej" przed 1 stycznia 2012r., podstawę rozstrzygnięcia jej wniosku nie będą stanowiły przepisy ustawy o pomocy społecznej a przepisy nowej ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W reasumpcji powyższych rozważań Sąd stwierdził, że brak wskazanych ustaleń stanowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy i z tych względów należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzje organów obu instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia 2 maja 2017 r. Starosta odmówił A. C. jednorazowej pomocy pieniężnej na usamodzielnienie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 240 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej do pomocy dla rodzin usamodzielnianych, które przed dniem wejścia w życie ustawy opuściły rodzinę zastępczą albo placówkę opiekuńczo - wychowawczą albo pobierają pomoc przyznaną im na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej stosuje się przepisy dotychczasowe. Na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej osoba, która osiągnęła pełnoletność w rodzinie zastępczej, oraz osoba pełnoletnia opuszczająca placówkę opiekuńczo - wychowawczą typu rodzinnego i socjalizacyjnego, dom pomocy społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych intelektualnie, dom dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży oraz schronisko dla nieletnich, zakład poprawczy, specjalny ośrodek szkolno - wychowawczy i młodzieżowy ośrodek wychowawczy zostaje objęta pomocą mającą na celu jej życiowe usamodzielnienie i integrację ze środowiskiem przez pracę socjalną a także m.in. pomocą pieniężną na usamodzielnienie. Jednakże pomoc ta przysługuje osobie usamodzielnianej, jeżeli dochód osoby samotnie gospodarującej nie przekracza 200 % kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą (zgodnie z art. 89 ust. 5 pkt 1 w/w ustawy). Organ wyjaśnił, iż jak wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 20 maja 2016 r. oraz z decyzji z dnia 30 września 2010 r. o przyznaniu pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki, A. C. opuściła rodzinę zastępczą przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej tj. przed 1 stycznia 2012 r. W związku z powyższym organ uznał, iż w stosunku do A.C. należy stosować przepisy dotychczasowe, a więc w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. tj. - ustawę z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2004 r. w sprawie udzielania pomocy na usamodzielnianie, kontynuowanie nauki oraz zagospodarowanie (Dz. U. z 2005 r., Nr 6, poz. 45) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) - zgodnie z interpretacją Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej. Organ wskazał, iż A.C. nie kwalifikuje się do otrzymania pomocy pieniężnej na usamodzielnienie, gdyż dochód który osiąga przekracza kryterium dochodowe na osobę w rodzinie. Organ podał, iż na podstawie informacji zawartych w wywiadzie środowiskowym z dnia 2 maja 2016 r. ustalił, iż A.C. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i utrzymuje się z renty rodzinnej w wysokości 1.277,49 zł miesięcznie. Zgodnie zaś z art. 89 ust. 5 pkt.1 ustawy pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnianej samotnie gospodarującej jeżeli dochód na osobę nie przekracza 200 % kwoty kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej. Wobec tego, iż strona wniosek o przyznanie pomocy strona złożyła w dniu 4 maja 2016 r., a w dacie złożenia wniosku jej dochód, jako dochód osoby samotnie gospodarującej wynikał z renty rodzinnej i wynosił 1.277,49 zł a tym samym przekraczał wskazane w art. 89 ust. 5 pkt.1 ustawy kryterium dochodowe, organ stwierdził, iż przyznanie wnioskowanej pomocy nie jest możliwe. W swym odwołaniu A. C. wskazała, że Starosta do przyznanej jej renty po rodzicach w kwocie 1.037 zł wliczył dodatek dla sieroty zupełnej w kwocie 391,26 zł przez co zawyżył uzyskiwany dochód tj. rentę rodzinną. Dodatek ten nie jest bowiem dochodem w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych. Decyzją z dnia 21 czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 89 ust. 3 i ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że z wywiadu środowiskowego z dnia 20 maja 2016r. oraz z decyzji Starosty z dnia 30 września 2010 r. o przyznaniu A. C. pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki wynika, iż A. C. opuściła rodzinę zastępczą przed dniem wejścia w życie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej tj. przed 1 stycznia 2012 r. W związku z powyższym organ uznał, iż w stosunku do niej należy stosować przepisy dotychczasowe, a więc w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 2012 r. tj. - ustawę z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc pieniężna na usamodzielnienie i pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki przysługuje osobie, która przebywała w domu pomocy społecznej, schronisku dla nieletnich, zakładzie poprawczym, specjalnym ośrodku szkolno - wychowawczym, specjalnym ośrodku wychowawczym, młodzieżowym ośrodku socjoterapii zapewniającym całodobową opiekę albo młodzieżowym ośrodku wychowawczym co najmniej rok. Wysokość pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki i pomocy pieniężnej na usamodzielnienie oraz wartość pomocy na zagospodarowanie w formie rzeczowej ustala się od kwoty 1.722 zł ( § 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy). Według art. 89 ust. 2 tej ustawy pomoc w tym zakresie w wysokości 30 % podstawy przysługuje osobie usamodzielnianej kontynuującej naukę w gimnazjum, szkole ponadpodstawowej, ponadgimnazjalnej lub szkole wyższej. Pomoc ta przyznawana jest na czas nauki do czasu jej ukończenia, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez osobę usamodzielniana 25 lat (art. 89 ust. 3). Jej art. 89 ust. 5 pkt.1 ustawy wskazuje, iż pomoc pieniężna na usamodzielnienie i pomoc pieniężna na kontynuowanie nauki przysługuje osobie usamodzielnianej samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza 200% kwoty kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą; tj. kwoty 1.268 zł. Wniosek o przyznanie pomocy złożyła w dniu 4 maja 2016r. wskazując, iż pomoc tą chce przeznaczyć na kontynuowanie nauki i rehabilitację. Niemniej jednak w dacie złożenia wniosku strona miała ukończony 25 rok życia, a tym samym zgodnie z treścią art. 89 ust. 3 cyt. ustawy wnioskowana pomoc jej nie przysługiwała. Przeszkodą w przyznaniu wnioskowanej pomocy jest też niespełnienie warunku zakreślonego treścią w art. 89 ust. 5 pkt.1 ustawy tj. kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą. Wpływu na to ustalenie nie ma zarzut podniesiony przez stronę w odwołaniu sprowadzający się do błędnego w ocenie odwołującej wliczenia w skład uzyskiwanego w dniu złożenia wniosku dochodu - renty po rodzicach w kwocie 1.037 zł - dodatku dla sieroty zupełnego w kwocie 391,26 zł co miało wpływ na uzyskiwany dochód tj. rentę rodzinną, a tym samym na wydana decyzją. W niniejszej sprawie - wnioskowana przez stronę pomoc pieniężna - jest przyznawana w oparciu o przepisy ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta zawiera odmienną od ustawy o świadczeniach rodzinnych interpretację pojęcia dochodu, w oparciu o który następuje przyznanie wnioskowanych świadczeń. Dochodem w rozumieniu przepisu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej jest każdy przychód bez względu na tytuł i źródło jego uzyskania, pomniejszony jedynie o obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne i społeczne oraz kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Warunkiem uznania środków pieniężnych za dochód jest przychód. Takie ujęcie pozwala zaliczyć do dochodu różne przysporzenia, w tym także kwestionowany przez stronę dodatek dla sierot zupełnych, który na podstawie odrębnych przepisów nie musi być kwalifikowany jako dochód, Dodatek ten, na co wskazuje treść w art. 8 ust. 3 ani ust. 4 ustawy o pomocy społecznej nie został wyłączony z oceny sytuacji dochodowej osób ubiegających się o pomoc. Zatem kwestionowany przez stronę dodatek dla sierot zupełnych na gruncie ustawy o pomocy społecznej, stanowi dochód i musi być uwzględniony przy ustalaniu sytuacji dochodowej osoby ubiegającej się o świadczenie, a wiec tak, jak to uczynił organ I instancji. Skargę na powyższą decyzję wniosła A. C., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Organom administracji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż nigdy nie opuściła miejsca zamieszkania, gdzie przebywała jako wychowanek spokrewnionej rodziny zastępczej i dalej zamieszkuje razem ze swoją babcią J.T.-K., która była dla niej spokrewnioną rodziną zastępczą, a do chwili ukończenia przez nią studiów na Uniwersytecie w lipcu 2017r. była jej opiekunem usamodzielnienia. Zawsze deklarowała pracownikom PCPR w Stargardzie, którzy przeprowadzali z nią wywiad środowiskowy, że będzie mieszkała razem ze swoją babcią J. T. – K., do czasu ukończenia przez nią studiów, a tym samym zrealizowania indywidualnego programu usamodzielnienia. W decyzji organów obu instancji nie ma żadnej informacji świadczącej o tym, by skarżąca opuściła spokrewnioną rodzinę zastępczą w osobie babci J. T.-K.. Przepisy ustawy o pomocy społecznej z przed jak i po nowelizacji ww. ustawy oraz ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie zawierają rozwiązania sprowadzającego się do tego, że rozpoczęcie procesu usamodzielnienia wychowanka rodziny zastępczej, musi wiązać się z fizycznym opuszczeniem rodziny zastępczej. Ustawodawca zarówno w ustawie o pomocy społecznej z 2004r. jak i ustawie o wspieraniu rodziny i pieczy zastępczej z 9 czerwca 2011 r. poza określeniem czasokresu trwania rodziny zastępczej tj. do uzyskania pełnoletności przez wychowanka, nie określił i nie wyjaśnił pojęcia "faktycznego opuszczenia rodziny zastępczej". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016, poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W prawomocnym wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1065/16, uchylającym decyzje organów obu instancji Sąd jednoznacznie wskazał, że rzeczą organów rozpoznających ponownie sprawę jest ustalenie w oparciu o jaki reżim prawny należy rozpoznać wniosek skarżącej. W tym celu sąd nakazał ustalenie, czy skarżąca przed 1 stycznia 2012 roku opuściła rodzinę zastępczą w rozumieniu z art.240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Od tego bowiem uzależnione było ewentualne zastosowanie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej. Organy obu instancji przyjęły, że skarżąca opuściła rodzinę zastępczą przed 1 stycznia 2012r. wskazując w uzasadnieniu decyzji, że to, że skarżąca opuściła rodzinę zastępczą przed dniem 1 stycznia 2012 r. wynika z wywiadu środowiskowego z dnia 20 maja 2016 r. oraz z decyzji z dnia 30 września 2010 r. o przyznaniu jej pomocy pieniężnej na kontynuowanie nauki. To sformułowanie, zdaniem organów jest wystarczające, by uznać, że wykonane zostały wskazania sądu administracyjnego zawarte w wyroku. Stanowisko to jest jednak nietrafne. Aby dokonać, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku, ustalenia jaki reżim prawny należy stosować przy ocenie żądania skarżącej organy powinny określić znaczenie pojęcia "opuszczenia rodziny zastępczej" zastosowanego w art. 240 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Dopiero bowiem określenie treści i znaczenia tego pojęcia pozwoli na dokonanie stosownych ustaleń faktycznych. Z całą pewnością ogólne wskazanie, że z decyzji i wywiadu środowiskowego wynika, że skarżąca opuściła rodzinę zastępczą przed 1 stycznia 2012r. nie odpowiada wymogom przepisu art. 107 § 3 k.p.a., określającego co powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej. Rzeczą organów administracji jest bowiem oprócz wyjaśnienia podstawy prawnej w określonym wyżej zakresie (wyjaśnienie znaczenia pojęcia opuszczenia rodziny zastępczej), także wskazanie konkretnej treści zawartej w dokumentach, na które się powołuje jako na dowody w sprawie. Samo istnienie decyzji czy wywiadu środowiskowego nie świadczy o niczym innym poza faktem wydania, czy sporządzenia tych dokumentów. Jedynie konkretna treść dokumentów może świadczyć o okolicznościach, na które zamierzał powołać się organ. Treść taka musi być powołana w uzasadnieniu decyzji, gdyż dopiero wówczas stanie się możliwym poddanie jej merytorycznej kontroli. Zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały zatem z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. a także art. 8 § 1 k.p.a., gdyż tego rodzaju działanie organów administracji nie budzi zaufania do władzy publicznej. Decyzje organów obu instancji naruszają także art. 11 k.p.a. gdyż nie zawierają wystarczającego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowały się wydające je organy. Wreszcie należy stwierdzić, ze decyzje ta naruszają art. 153 k.p.a., gdyż treść ich uzasadnień nie pozwala na stwierdzenie, że zostały wykonane zalecenia sądu stanowiące element wiążącej organy oceny prawnej zawartej w wyroku z dnia 26 stycznia 2017 r., sygn. akt III SA/Gd 1065/16. W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a w związku z art. 135 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.