II OSK 156/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 44/17 w sprawie ze skargi J. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 44/17, stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Postanowieniem z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO"), po rozpatrzeniu wniosku J. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem SKO z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] dotyczącej stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2016 r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że odwołanie J. K. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Gminy i Miasta [...] przez Sekretarza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia inwestora budowli - kolektora ogólnospławnego - zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: "k.p.a.") – postanowiło utrzymać w mocy postanowienie SKO z dnia [...] września 2016 r. Nr [...]. Dokonując oceny postanowienia SKO z dnia [...] lipca 2016 r. Kolegium wykazało, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., gdyż decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. doręczona wnioskodawcy w dniu [...] marca 2016 r. była uzupełniona pismem z dnia [...] maja 2016 r., doręczonym wnioskodawcy w dniu [...] maja 2016 r. Zgodnie z art. 111 § 2 k.p.a. w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Termin do złożenia odwołania od ww. decyzji z dnia [...] marca 2016 r. rozpoczął bieg od dnia doręczenia ww. pisma, tj. od dnia [...] maja 2016 r. Wobec tego, skarżący wnosząc odwołanie od wyżej wskazanej decyzji w dniu [...] czerwca 2016 r. zachował przewidziany w art. 129 § 2 k.p.a. ustawowy czternastodniowy termin do jego wniesienia. A zatem SKO stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] w sytuacji, gdy termin ten (w ocenie SKO) nie został przekroczony, naruszyło art. 129 § 2 k.p.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a. Wobec powyższego SKO prawidłowo wyeliminowało z obrotu prawnego postanowienie SKO Nr [...], dotknięte wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z takim orzeczeniem SKO nie zgodził się skarżący J. K., który wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. postanowienie. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowane postanowienie SKO, jak również poprzedzające je postanowienie tego organu rażąco narusza prawo. Sąd wskazał, że SKO, orzekając postanowieniem z dnia [...] września 2016 r. naruszyło, będący podstawą orzekania, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 111 § 1b w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i art. 111 § 2 k.p.a. Naruszenie ww. przepisów miało, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, charakter rażący, a to z przyczyn poniżej wymienionych. Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Wynikającym z akt sprawy faktem jest, że skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia inwestora budowli - kolektora ogólnospławnego. Sąd wskazał, że Burmistrz Gminy i Miasta [...], pismem z dnia [...] maja 2016 r. udzielił skarżącemu odpowiedzi na pytania, które zawarte były w ww. wniosku o uzupełnienie decyzji, ale nie wydał żadnego postanowienia w przedmiocie uzupełnienia własnej decyzji. W ocenie Sądu, rozpatrując odwołanie skarżącego od ww. decyzji, SKO postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdziło więc prawidłowo, że odwołanie J. K. od decyzji w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie opisanym powyżej zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia w art. 129 § 2 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że zgodnie z art. 111 § 1 b k.p.a. uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Postanowienie, jako orzeczenie administracyjne wydawane w toku postępowania lub jako orzeczenie kończące sprawę, charakteryzuje się solenną formą. Oznacza to, że musi zawierać przynajmniej elementy konieczne, wymienione w art. 124 § 1 k.p.a. Tylko takie pismo, które zawiera ww. wymogi formalne jest postanowieniem. Pobieżna nawet analiza pisma Burmistrza z [...] maja 2016 r. wyraźnie wskazuje, że pismo to jest jedynie wyjaśnieniem poruszanych przez skarżącego we wniosku o uzupełnienie kwestii, ale nie stanowi w żadnej mierze postanowienia o uzupełnieniu wydanej przez organ decyzji. Z pisma tego wynika wprost, że organ nie uzupełnia decyzji, ale przekazuje skarżącemu oznaczone informacje. Zdaniem Sądu, uznanie przez SKO, że pismo to było postanowieniem stanowiło więc rażące, w żaden sposób nieuzasadnione okolicznościami sprawy, naruszenie art. 111 § 1 b w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i art. 111 § 2 k.p.a. - po pierwsze poprzez uznanie, że decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. w sprawie umorzenia postępowania w przedmiocie ustalenia inwestora budowli - kolektora ogólnospławnego została uzupełniona postanowieniem, po drugie poprzez uznanie przez SKO, że w związku z tym termin dla skarżącego do wniesienia odwołania biegnie nie od dnia doręczenia decyzji, ale od dnia doręczenia nieistniejącego w rzeczywistości postanowienia o uzupełnieniu decyzji. Miało to zaś bezpośredni wpływ na ostateczne rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, zastosowanie przez SKO art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie nieważności własnego orzeczenia administracyjnego w sytuacji nieobjętej hipotezą tego artykułu, samo w sobie stanowiło również rażące naruszenie tegoż art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło SKO w [...], zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących norm, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym z uwagi na zrzeczenie się rozprawy. Skarżący kasacyjnie organ Sądowi I instancji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż w sprawie zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uzasadniające stwierdzenie nieważności postanowień Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2016 r. znak [...] oraz z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w całości, mimo że w stosunku do żadnego z tych postanowień nie zachodziły przyczyny określone w art. 156 k.p.a. ani w innych przepisach, a w związku z tym skarga powinna zostać oddalona, 2. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 1b k.p.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z rażącym naruszeniem art. 111 § 1b k.p.a. uznało, iż w sprawie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiocie uzupełnienia decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] przez Sekretarza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. Nr [...] w sprawie umorzenia postępowania, 3. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z rażącym naruszeniem art. 124 § 1 k.p.a. uznało, iż pismo Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. spełnia wymogi formalne postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji, 4. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 111 § 2 k.p.a, poprzez przyjęcie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z rażącym naruszeniem prawa uznało, iż od daty doręczenia pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2016 r. biegnie dla strony termin do wniesienia odwołania, 5. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] z rażącym naruszeniem prawa utrzymało w mocy wadliwe postanowienie wydane przez ten organ w I instancji, 6. art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uznanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] powinno stwierdzić, iż odwołanie zostało złożone przez skarżącego z uchybieniem terminu, mimo iż nie upłynął jeszcze termin na jego wniesienie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest zasadna. Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że postanowienie SKO w [...] z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] rażąco naruszają prawo, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także art. 111 § 1b w zw. z art. 124 § 1 k.p.a. i art. 111 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie istotne jest, że skarżący J. K. zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a. złożył wniosek o uzupełnienie decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r., Nr [...]. Pismem z dnia [...] maja 2016 r. organ ustosunkował się do ww. wniosku skarżącego. Następnie, w terminie przewidzianym na wniesienie odwołania, liczonym od dnia doręczenia pisma organu z dnia [...] maja 2016 r., skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji. Nie sposób jest uznać, że odwołanie skarżącego zostało wniesione po terminie. W przypadku złożenia wniosku o uzupełnienie decyzji niedopuszczalne jest liczenie terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji, bowiem zastosowanie znajduje tryb określony w art. 111 k.p.a. Postanowienie SKO w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., co prawidłowo zauważyło SKO w postanowieniach z dnia [...] października 2016 r. oraz z dnia [...] września 2016 r., stwierdzając jego nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W postanowieniu z dnia [...] lipca 2016 r. w sposób rażący uznano, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania, podczas gdy takie uchybienie terminowi nie miało miejsca. Termin do wniesienia odwołania liczono od daty doręczenia decyzji stronie, pomijając złożony przez skarżącego wniosek o uzupełnienie decyzji. Błąd ten powielił Sąd I instancji wskazując, że termin do wniesienia odwołania winien biec od dnia doręczenia decyzji. Takie rozumowanie nie uwzględnia w ogóle faktu złożenia przez skarżącego wniosku o uzupełnienie decyzji i skutku z tego wynikającego, polegającego na tym, że termin do wniesienia odwołania nie biegnie, do czasu doręczenia stronie rozstrzygnięcia wniosku o uzupełnienie decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy z faktu, że organ nie zachował określonej prawem formy rozstrzygnięcia wniosku skarżącego o uzupełnienie decyzji nie można wywodzić niekorzystnych skutków dla skarżącego, który składając wniosek o uzupełnienie decyzji w trybie art. 111 § 1 k.p.a., złożył następnie odwołanie, przyjmując sposób obliczania terminu do jego wniesienia określony w art. 111 § 2 k.p.a. Nie można uznać za rażące naruszenie prawa stwierdzenie przez SKO w postanowieniach z dnia [...] września 2016 r. i z dnia [...] października 2016 r., że termin do wniesienia odwołania zaczął biec od daty doręczenia pisma z dnia [...] maja 2016 r., stanowiącego odpowiedź organu na wniosek o uzupełnienie decyzji. Należy mieć na względzie, że nie doszło do uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a zatem postanowienie z dnia [...] lipca 2016 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania należało wyeliminować z obrotu prawnego z uwagi na rażące naruszenie art. 129 § 2 w zw. z art. 134 k.p.a., co też prawidłowo uczyniło SKO w postanowieniu z dnia [...] września 2016 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z dnia [...] października 2016 r. Oparcie całego ciężaru rozstrzygnięcia na kwestii czy pismo z dnia [...] maja 2016 r. jest postanowieniem skutkuje utratą z pola widzenia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy ułomne działanie Burmistrza Gminy i Miasta [...] nie powinno oddziaływać negatywnie na prawo skarżącego do wniesienia odwołania. Dlatego za rażące naruszenie prawa nie może zostać uznane postanowienie stwierdzające nieważność postanowienia, w którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania, a więc rozstrzygnięcie otwierające skarżącemu, działającemu w zaufaniu do organów administracji publicznej, drogę do rozpoznania odwołania od decyzji organu I instancji. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.