II SA/Ol 692/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi T. K., L. K. na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia :[...]", nr "[...]" w przedmiocie wyznaczenia obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy P. I. stwierdza nieważność § 5 ust. 5 pkt 5 Uchwały Nr "[...]" Sejmiku z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy P. w brzmieniu nadanym Uchwałą Nr "[...]" Sejmiku Województwa z dnia "[...]" zmieniającą Uchwałę Nr :[...]" z dnia "[...]" II. zasądza od Województwa na rzecz skarżących kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sejmik Województwa, powołując się na art. 18 pkt 20 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1590 ze zm., aktualny t.j. Dz. U. z 2016, poz. 486 ze zm. – określanej dalej jako u.s.w.), podjął w dniu "[...]" uchwałę Nr "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu. Uchwałą Nr "[...]" z dnia "[...]" (również jako: uchwała zmieniająca) Sejmik Województwa zmienił uchwałę Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu. Zmieniono m.in. § 5 powyższej uchwały określający zakazy obowiązujące na obszarze chronionego krajobrazu. T. K. i L. K. wywiedli do tut. Sądu skargę na uchwałę Sejmiku Województwa z dnia "[...]", Nr "[...]", żądając stwierdzenia nieważności § 5 ust. 5 pkt 5 powyższej uchwały. Podnieśli, że uchwałą zmieniającą nadano nowe brzmienie § 5 ust. 5 pkt 1 - 3 uchwały nr ‘[...]", oraz wprowadzono do niego nowe punkty 4 i 5. Powyższa regulacja przewidywała wyjątki od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Wprowadzony do uchwały nr "[...]" stanowi, że zakaz o którym powyżej (lokalizowania obiektów budowlanych) "nie dotyczy budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy, i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany". Wskazano, że treść przepisu § 5 ust. 5 pkt. 5 pozostaje w sprzeczności z treścią § 5 ust. 1 pkt. 8 powyższej uchwały zgodnie z którym, na obszarze chronionego krajobrazu, wprowadza się ogólny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zatem zakwestionowany zapis uchwały wprowadza wyjątek od ogólnej, sformułowanej w § 5 ust. 1 pkt 8 zasady, która swoim zakresem normatywnym obejmuje zakaz usytuowania na Obszarze Chronionego Krajobrazu nowych budynków, budowli lub obiektów małej architektury, nie obejmuje zaś odbudowy, nadbudowy lub rozbudowy. Wskazano, że naruszenie przez Sejmik Województwa prawa polegał na wprowadzeniu uchwałą zmieniającą § 5 ust. 5 pkt 5 stanowiącego wyjątek od wprowadzonego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych. Regulacja przewidziana w § 5 ust. 5 pkt 5 stanowi, że zakaz o którym mowa w ust. 1 pkt 8 (zakaz lokalizowania obiektów budowlanych) nie dotyczy budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych. Zabieg legislacyjny zastosowany przez Sejmik Województwa prowadzi więc do sytuacji w której wyjątek od ,,zakazu lokalizowania obiektów budowlanych" w zakresie jakim stanowi także o "zakazie odbudowy, nadbudowy i rozbudowy" jest w istocie szerszy niż, będący punktem wyjścia, zakaz wynikający z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr "[...]". Hipotezy tych przepisów krzyżują się, choć przecież hipoteza § 5 ust. 5 ust. 5 uchwały winna zawierać się w hipotezie § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały i art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Innymi słowy, przepis § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały w części: "oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy" w sensie literalnym "wyłącza" z zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 stany faktyczne, które tym zakazem – zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody - nie są objęte. W kontekście przedstawionej powyżej wykładni sformułowania "zakaz lokalizacji obiektów budowlanych", trudno jest zrozumieć z którego ze słów w w/w sformułowaniu Sejmik Województwa wyciąga wniosek, że zakaz wprowadzony na mocy § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały nr "[...]" może dotyczyć także odbudowy, nadbudowy i rozbudowy. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do kwestionowania uchwały, a fakt wprowadzenia na obszarze chronionego krajobrazu odstępstw od ustanowionego na tym obszarze zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych należy uznać za w pełni zgodny z prawem. Uznał, że ewentualnie uzasadnionym byłoby stwierdzenie nieważności zaskarżonego przepisu w części obejmującej wyrazy: "odbudowy, nadbudowy i rozbudowy"", a nie w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.). Podstawę prawną wniesionej skargi stanowił art. 90 ust. 1 u.s.w. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu mającym zastosowanie do aktu wydanego przed 1 czerwca 2017 r., a to w związku z treścią art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935) - każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Warunkami skutecznego wniesienia skargi w oparciu o powołany przepis są: wydanie przez organ województwa uchwały w sprawie z zakresu administracji publicznej, którą naruszono interes prawny lub uprawnienie skarżącego, uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia oraz zachowanie terminu do wniesienia skargi przewidzianego przepisami p.p.s.a. Zgodnie natomiast z art. 82 ust. 1 zd. 1 u.s.w. uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. W myśl ust. 5 tego artykułu w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ województwa - istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznać należy w szczególności uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok TK z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02). Nie ma wątpliwości, że zaskarżona uchwała wraz z uchwałą ją zmieniającą jest aktem prawa miejscowego wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 9 i 89 u.s.w.). Spełniona została również przesłanka bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa pismem z dnia 17 maja 2017 r., a to w związku z odpowiedzią organu z dnia 21 czerwca 2017 r. doręczoną pełnomocnikowi skarżących w dniu 29 czerwca 2017 r. Skarga została nadana do organu w dniu 27 lipca 2017 r., został zatem zachowany termin wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 52 § 4 p.p.s.a. Drugą kwestią było ustalenie, czy skarżący mają interes prawny w żądaniu zbadania legalności przez sąd administracyjny zaskarżonej uchwały wraz ze zmianami wynikającymi z uchwały zmieniającej. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Starosta "[...]" odmówił skarżącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku usługowego na działce nr "[...]" położonej w obrębie "[...]" gmina "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewoda wskazał że analiza sprawy potwierdza, iż w rozpatrywanym przypadku wymóg określony w § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały nr "[...]" nie został spełniony. Uchwała ta zatem ingeruje bezpośrednio w przysługujące skarżącym prawo własności do ich działki, wprowadzając ograniczenia w możliwości jej zabudowy. Odnosząc się do kwestii legalności zaskarżonej uchwały wraz z uchwałą ją zmieniającą wskazać należy, że formami ochrony przyrody, jak stanowi art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r., poz. 2134) są m.in. obszary chronionego krajobrazu. Obszar chronionego krajobrazu obejmuje tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowe ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem lub pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych (art. 23 ust. 1). Art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody stanowi, jakie zakazy mogą być wprowadzone na obszarze chronionego krajobrazu lub jego części. Zgodnie z art. 24 ust. 1 pkt 8 w/w ustawy, zakazy te mogą dotyczyć m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. W art. 24 ust. 1 pkt 1 - 9 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca określił zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone na terenie obszaru chronionego krajobrazu lub jego części. Organ wyznaczający obszar chronionego krajobrazu może na jego terenie wprowadzić część, a nawet wszystkie ustawowe zakazy, jeżeli wynika to z potrzeb ochrony tego obszaru. Jednakże zakazy te nie mogą być modyfikowane, czy też rozszerzane przez organ ustanawiający obszar chronionego krajobrazu. Obszar Chronionego Krajobrazu został wyznaczony uchwałą nr "[...]". W obszarze tym zostały wprowadzone zakazy wymienione w § 5. W szczególności w § 5 ust. 1 pkt. 8 powyższej uchwały wprowadzono zakaz zgodnie z którym, na obszarze chronionego krajobrazu, wprowadza się ogólny zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zakaz ten odpowiada ustawowemu zakazowi, jaki może być wprowadzony na obszarze chronionego krajobrazu, przewidzianemu w art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody. Oznacza to, że ustrojodawca uznał a priori lokalizowanie inwestycji budowlanych w pasie 100 m od brzegów wód za szkodliwe dla przyrody. Jak już wyżej wskazano, uchwałą zmieniającą przyjęto w § 5 ust. 5 pkt 5, że zakaz, o którym mowa w § 5 ust. 1 pkt 8 (lokalizowania obiektów budowlanych), nie dotyczy budowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany". Pojęcie "lokalizowania" obejmuje swoim zakresem budowanie, jak i niedopuszczanie do umieszczania nowych obiektów budowlanych. Pojęcie "budowy" zostało zdefiniowane wart. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. W myśl definicji tam wskazanej, pod pojęciem "budowy" należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Zaś przez rozbudowę należy rozumieć zmianę innych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Efektem rozbudowy jest zawsze powstanie nowej substancji budowlanej (zob. Prawo budowlane, Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. BECK, Warszawa 2011, s. 56). Powołany § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały Sejmiku wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Prawo ustanowienia takiego zakazu wynika z treści art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody. Analizując unormowanie art. 24 ust. 1 pkt. 8 ustawy o ochronie przyrody należy przede wszystkim podkreślić, że ratio legis tego przepisu dotyczy zakazu "lokalizowania" w odniesieniu do zakazu sytuowania obiektów budowlanych. Przepis ten należy interpretować ściśle, co oznacza, że nie można w ramach regulacji przyjmowanych w akcie prawa miejscowego modyfikować treści przepisów powszechnie obowiązujących. Skoro prawodawca w regulacji ustawowej wprowadził zakaz "lokalizowania" rozumiany jako zakaz wykonania obiektu budowlanego w określonym miejscu, to postanowienia aktu prawa miejscowego dopuszczające możliwość odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych, pozostają w oczywistej sprzeczności z regulacją ustawową, zaś w zakresie budowy nowych obiektów w sposób nieuprawniony (abstrahując od tego, czy desygnaty lokalizowania i budowy nowych obiektów są tożsame) dokonał modyfikacji ustawowego zwrotu prawnego (art. 24 ust. 1 pkt 8 u.o.p., w brzmieniu w dacie podjęcia skarżonej uchwały). Przedstawione stanowisko znajduje odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02.; wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02). Dlatego uzasadnione jest stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 pkt 5 uchwały. Nadto uchwała zmieniająca - stanowiąc w § 5 ust. 5 pkt 5 wyłom od zakazu lokalizowania obiektów budowlanych (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody) w pełnym zakresie, tj. nie tylko dopuszczająca budowę nowych, ale również odbudowę, nadbudowę i rozbudowę obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a) na tej działce, albo b) na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowlany" - może skutkować, ad casum, dopuszczeniem realizacji rzeczonych robót budowlanych na działce w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegów naturalnych zbiorników wodnych, w sytuacji, gdy dotychczasowa zabudowa działki (§ 5 ust. 1 pkt 5 lit. a)), względnie działki bezpośrednio przylegającej (§ 5 ust. 5 pkt 5 lit. b)), jest zlokalizowana w mniejszej odległości, o której mowa powyżej. Uchwała, o której mowa w art. 23 ust. 2 określająca m. in. zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części, wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony, może określać odległości mniejsze niż określone m. in. w ust. 1 pkt 8 w sposób prowadzący do zwiększenia swobody w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenu (art. 24 ust. 4 u.o.p.), jednakże możliwość takowa została wprowadzona przez art. 9 pkt 8 lit. e ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu z dnia 24 kwietnia 2015 r. (Dz.U.2015.774) zmieniającej nin. ustawę z dniem 11 września 2015 r., a zatem sejmik Województwa uchwałą z dnia "[...]" nie mógł zliberalizować (ad casum) powyższej normy odległościowej. Z tych też względów kwestionowany przepis uchwały podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.