II OSK 211/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. B. i [...] sp. j. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 491/17 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia "[...]" w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia działki oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z 12 października 2017 r., sygn. II SA/Łd 491/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. (dalej: [...] WINB, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia działki, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (dalej: PINB w W.) z [...] lutego 2017 r., nr [...], znak: [...], a także zasądził od [...] WINB w L. na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w W. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2017 r., Nr [...], została wydana w rezultacie ponownego rozpatrzenia sprawy w związku z decyzją kasacyjną organu odwoławczego z [...] października 2016 r., nr [...], wydaną w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych wskazanej powyżej działki. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że wyrokiem z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę J. B. na tę decyzję. Powyższy wyrok jest prawomocny, żadna ze stron postępowania nie wniosła skargi kasacyjnej. Zdaniem Sądu I instancji, w powołanym wyroku z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, podzielając stanowisko organu odwoławczego w kwestii prawidłowości wydania w tej sprawie decyzji kasacyjnej, za zasadną uznał konkluzję [...] WINB, że "przeprowadzone przez organ I instancji postępowanie administracyjne naruszało zasady procedowania, co z uwagi na charakter sprawy mogło mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji. Uprawniony jest zatem wniosek o konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji". Według Sądu I instancji, kwestie wskazane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, wymagały wyjaśnienia w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Tymczasem w zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy, utrzymując w mocy decyzję organu I instancji o umorzeniu postępowania w sprawie wykonania utwardzenia z płyt betonowych, zrealizowanego na działce nr [...] (jak dowodzi analiza uzasadnienia decyzji), nie rozważył powyższych kwestii, co powoduje, że w sprawie nadal nie został ustalony rzeczywisty stan faktyczny. Zdaniem Sądu I instancji, w rezultacie należało uznać, że zaskarżona decyzja z [...] kwietnia 2017 r. została wydana przedwcześnie, z pominięciem oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16. W skardze kasacyjnej J. B. oraz [...] Spółka jawna w W. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżyli w całości wyrok Sądu I instancji, wnosząc o jego uchylenie oraz oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: I. Naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1. art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm., dalej: p.u.s.a.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez wadliwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli legalności działania administracji w niniejszej sprawie przez uchylenie się od wykonania prawidłowej kontroli legalności decyzji w zakresie prawa materialnego i procesowego; 2. art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 170 p.p.s.a. przez wadliwą wykładnię i uznanie, że skutek wiążący wyroku sądu administracyjnego wynikający z tych przepisów wywołuje również: - wyrok wydany po załatwieniu sprawy ponownie przez organ I instancji na skutek wykonania rozstrzygnięcia zawartego w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego oraz wyrok nieprawomocny oddalający skargę; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez: a) sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób rażąco naruszający wymagania stawiane tego rodzaju dokumentom, a to poprzez brak własnej oceny Sądu co do legalności zaskarżonej decyzji i umieszczenie w uzasadnieniu prawie wyłącznie opisu stanu faktycznego oraz obszernych cytatów zawartych w wyroku WSA w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 988/16; b) niewyjaśnienie, z jakich przyczyn Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza wskazane w uzasadnieniu art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a.; c) niewskazanie, który z paragrafów art. 77 został, zdaniem Sądu, naruszony przez organ administracji; d) niewyjaśnienie przyczyn, dla których Sąd korzystając z dyspozycji art. 135 p.p.s.a. i uchylił także decyzję organu pierwszej instancji; e) jego wadliwą wykładnię i uznanie, że w przypadku oddalenia skargi dopuszczalne jest zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku zaleceń dla organu co do dalszego postępowania; 4. naruszenie art. 135 p.p.s.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego także decyzji PINB w W. z [...] lutego 2017 r. bez spełnienia przesłanek wydania takiego rozstrzygnięcia; 5. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) przez nietrafne uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie nieuzasadnionych w żaden sposób naruszeń prawa procesowego, lakonicznie zasygnalizowanych tylko w zaskarżonym wyroku. II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. rażąco wadliwą wykładnię art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 29 ust. 1 pkt 10 w związku z art. 3 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) przez utożsamienie dwóch odrębnych – w świetle wymienionych przepisów – kategorii budowlanych: miejsc postojowych i utwardzenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że stanowisko Sądu zasadza się przede wszystkim na wadliwym, zdaniem skarżących założeniu, że w opisany w art. 153 p.p.s.a. skutek związania wyrokiem sądu administracyjnego, po pierwsze zachodzi wstecz, obejmując również wyroki zapadające już po załatwieniu sprawy przez organ administracji, po drugie – wywołują także wyroki nieprawomocne. Zdaniem skarżących kasacyjnie, sprawa niniejsza jest o tyle specyficzna, że wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, zapadł już po wydaniu decyzji organu I instancji. Ta bowiem została wydana [...] lutego 2017 r. Podejmując to rozstrzygnięcie ten organ istotnie podjął ryzyko polegające na wydaniu decyzji zanim Sąd rozstrzygnął skargę na decyzję kasacyjną organu odwoławczego. Wyrażało się ono w tym, że gdyby Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, w obrocie funkcjonowałyby dwie decyzje organu pierwszej instancji w tym samym przedmiocie. Niebezpieczeństwo zaistnienia tego rodzaju stanu rzeczy jednak nie ziściło się, bowiem Sąd skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego objęty został zarzut przedstawiony w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jego zasadność, bowiem, wykluczałaby możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Wbrew skarżącym kasacyjnie uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawiera wszystkie elementy wskazane w ww. przepisie. Zarzut taki może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki, i dlaczego, stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Nie można zgodzić się ze skarżącymi kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dokonał własnej oceny legalności zaskarżonej decyzji. Zasadne umieszczenie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji cytatów z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, nie oznacza, że doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie nie kwestionują przy tym prawidłowości wywiązania się organu oraz Sądu I instancji z oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16. Podniesione bez bliższego uzasadnienia zarzuty kasacyjne, w szczególności bez wskazania, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, sprowadzają się do polemiki z prawidłowymi ocenami Sądu I instancji uwzględniającymi treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, nie wnosząc do sprawy nowych, istotnych elementów. Wobec komplementarnego charakteru tak postawionych zarzutów skargi kasacyjnej, które nie są uzasadnione, można, i należy, rozpatrzyć je łącznie. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, dalej: p.u.s.a.). Przepis art. 1 § 2 p.u.s.a. zawiera tzw. normę blankietową (wynikową), a jej naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej. Aby zarzut ich naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organy normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał ich działania w sprawie za prawidłowe. Wskazany przez skarżących kasacyjnie przepis sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie – p.p.s.a., bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów, a także – jak wyżej podano – wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a. Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 170 p.p.s.a. Z uwagi na moc wiążącą wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 22 marca 2017 r., sygn. II SA/Łd 988/16, wynikającą z art. 170 p.p.s.a., organy administracyjne i sądy muszą przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Artykuł 170 p.p.s.a. obejmuje prawomocność materialną orzeczenia, która oznacza związanie tym orzeczeniem określonych podmiotów. Podmiotami tymi są przede wszystkim strony postępowania oraz sąd, który wydał orzeczenie, a także inne sądy i inne organy państwowe. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (B. Dauter, Art. 170, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, System Informacji Prawnej LEX, 2019). W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.