I OSK 1289/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 października 2017r., sygn. akt II SA/Po 734/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 734/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 2 stycznia 2017 r. P. K. wystąpił o przyznanie mu pomocy finansowej na dożywianie. Podczas wywiadu środowiskowego przeprowadzonego dnia 4 stycznia 2017 r. ustalono, że P. K. oczekuje przyznania pomocy na zakup leków, obuwia, odzieży, środków czystości, bieliznę i środki higieny osobistej. Nadto wystąpił także o przyznanie pomocy na żywość. Dodatkowo zwrócił się o przyznanie pomocy na pokrycie kosztów użytkowania telefonu komórkowego w kwocie 50 zł. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] Prezydent, działając między innymi na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 930 ze zm., dalej "u.p.s."), przyznał P. K. zasiłek celowy na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, obuwia, odzieży, środków czystości, bielizny, środków higieny osobistej oraz żywności w kwocie ogółem 200 zł. Pismem z dnia 18 stycznia 2017 r. skarżący odwołał się stwierdzając, że pomoc przyznana mu decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. jest niewystarczająca. Decyzja z dnia [...]stycznia 2017 r. została uchylona przez Kolegium, a sprawę przekazano do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] Prezydent, działając m.in. na podstawie art. 39 u.p.s., ponownie przyznał P. K. zasiłek celowy, tym razem z przeznaczeniem na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, odzieży i obuwia w kwocie 200 zł. Jednocześnie zaznaczył, że potrzebę obejmującą zakup żywności zaspokojono decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. Dalej organ wyjaśnił, że rozpatrując ponownie wniosek o przyznanie zasiłku celowego kierował się zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 k.p.a. Przytoczył istotne przepisy u.p.s. zaznaczając przy tym, że pomoc społeczna nie może być traktowana jako źródło dochodu służące do zaspokajania wszystkich, choćby najbardziej uzasadnionych potrzeb życiowych. Nie jest rolą pomocy społecznej ponoszenie pełnych kosztów utrzymania osób korzystających ze świadczeń, lecz jedynie udział w granicach możliwości organu w pokonywaniu przez osoby i rodziny trudności materialnych i życiowych. Prezydent dodał też, że rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ zaznaczył, że ze względu na ograniczone możliwości finansowe nie jest w stanie zaspokoić wszystkich zgłaszanych potrzeb. Określił wysokość planowanych wydatków na zasiłki celowe w 2016 r. Odnosząc się do sytuacji osobistej wnioskodawcy organ wskazał, że jest on żonaty, lecz żyje w separacji. Mieszka w domu wielorodzinnym, w którym zajmuje odrębne mieszkanie składające się z jednego pokoju i łazienki. W jednym z lokali mieszka żona z synem prowadząc odrębne gospodarstwo domowe. Kolejny lokal zajmuje syn z żoną i wnukiem. P. K. nie ponosi kosztów utrzymania lokalu, poza koniecznością zakupu opału. Organ ustalił, że dochodem P. K. jest zasiłek stały wynoszący 604 zł miesięcznie. Kryterium dochodowe zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi natomiast 634 zł. Wnioskodawca został zaliczony także do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności na stałe. Prezydent przeprowadził analizę wydatków skarżącego i na jej podstawie ustalił, że zasadne jest przyznanie kwoty 200 zł na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków, odzieży i obuwia. Nie uznał natomiast za zasadne objęcia decyzją innych potrzeb. Zakup żywności został objęty decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., natomiast potrzeby obejmujące zakup środków czystości, bielizny, środków higieny osobistej oraz doładowania telefonu skarżący powinien – zdaniem organu – pokryć z zasiłku stałego. W odwołaniu od decyzji P. K. wskazał, że organ błędnie ustalił jego sytuację finansową. Wymienił w jakich miesiącach otrzymywał zasiłki celowe (zaznaczając, że nie jest prawdą, iż otrzymuje je co miesiąc) oraz sprecyzował na jakie potrzeby zostały one wydatkowane (leczenie). Skarżący wyjaśnił, że w ciągu roku zmuszony był wykupywać lekarstwa, także takie nie na receptę, i nie zawsze zgłaszał wnioski o ich refundację. Dopiero w listopadzie, gdy musiał przeprowadzić badania rezonansu magnetycznego w P., zaczęły się jego kłopoty finansowe. Pokreślił, że otrzymał od pracownika organu zapewnienie, że koszty wyjazdów będą pokryte. Następnie skarżący pożyczył pieniądze na pokrycie biletów (wydatki wyniosły 399,80 zł). P. K. zaznaczył, że w grudniu 2016 r. zostało mu zaledwie 204 zł na utrzymanie, a także pokrycie innych kosztów, takich jakich leki (300 zł). Opisał także szczegółowo swoją sytuację finansową uwypuklając, że w miesiącach od października 2016 r. boryka się z problemami finansowymi, gdyż otrzymywane środki nie wystarczają na podstawowe potrzeby. Decyzją z dnia [...]czerwca 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ pomocy społecznej ma swobodę decyzyjną. Organ II instancji wskazał, że pomoc społeczna ma zmierzać do pomocy, a nie do całkowitego wyręczania osób w pozyskiwaniu środków na życie. Pomoc ta nie może zmierzać do zaspokajania wszelkich zgłaszanych żądań bowiem sprzeciwiałoby się to celom opieki społecznej, a co za tym idzie interesowi społecznemu. W skardze do sądu I instancji P. K. wskazał, że Kolegium przed wydaniem zaskarżonej decyzji nie przeprowadziło wszechstronnego postępowania dowodowego i nie ustaliło prawidłowo stanu faktycznego. Organ poprzestał jedynie na zacytowaniu przepisów i stwierdzeniu, iż skarżący nie przekroczył kryterium dochodowego. Nie odniósł się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu i zignorował podnoszone tam argumenty. Decyzja wydana została w sposób dowolny nie mieszczący się w granicach uznania administracyjnego. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Sąd wskazał, że potrzeby takie jak leki, odzież, obuwie, środki czystości, bielizna oraz środki higieny osobistej zasadniczo mogą i w miarę możliwości, powinny być finansowane przez instytucję pomocy społecznej, jeżeli osoba o nie występująca nie jest w stanie ich pokryć ze względu na trudną sytuację materialną. Jednocześnie Sąd zauważył, na co trafnie zwrócił uwagę organ, że finansowanie potrzeb osób potrzeb osób najuboższych nie jest obowiązkowe i powinno stanowić dla nich wsparcie. Pomoc społeczna nie musi finansować wszelkich potrzeb osoby. Mając na uwadze, że materiał dowodowy nie został w całości skompletowany w aktach administracyjnych, a organy dysponowały posiadaną z urzędu wiedzą na temat pomocy udzielanej P. K., Sąd – zmierzając do dokładniejszego wyjaśnienia sprawy – zdecydował się przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. na okoliczność wysokości przyznawanych skarżącemu środków finansowych w okresie, na jaki ubiegał się on o przyznanie pomocy. Do akt sprawy sądowej włączono więc kopie decyzji Prezydenta dotyczące pomocy przyznanej skarżącemu za okres od grudnia 2016 r. do marca 2017r. Wynika z nich, że od dnia 1 października 2015 r. P. K. przysługuje zasiłek stały w wysokości 604 zł. Decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] przyznano P. K. zasiłek celowy z przeznaczeniem na pokrycie kosztów leczenia. Dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] przyznano skarżącemu zasiłek celowy na zakup żywności na okres od stycznia do lutego 2017 r. w wysokości 320 zł, decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] przyznano zasiłek celowy na zakup opału w wysokości 200 zł oraz zasiłek celowy na zakup leków w wysokości 200 zł. W marcu 2017 r. przyznano P. K. zasiłek na zakup leków w kwocie 300 zł. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący w miesiącach od grudnia 2016 r. do marca 2017r., a więc w od miesiąca poprzedzającego wystąpienie z wnioskiem do miesiąca wydania decyzji, otrzymał z pomocy społecznej wsparcie w łącznej kwocie 3736 zł. Otrzymywane wsparcie średniomiesięcznie wyniosło 934 zł. Zważając na cele instytucji pomocy społecznej i uwzględniając, że środki, którymi dysponuje są ograniczone i służą najniezbędniejszym potrzebom osób ubogich, Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie organy miały podstawy, aby ograniczyć skarżącemu wysokość wnioskowanej pomocy na pokrycie leków, odzieży, obuwia, środków czystości, bielizny oraz środków higieny osobistej i przyznać 200 zł na częściowe pokrycie kosztów potrzeb z przeznaczeniem na leki, odzież i obuwie. Skarżący otrzymywał regularne finansowanie różnych potrzeb w miesiącach poprzedzających i następujących po złożeniu wniosku średnio powyżej dziewięciuset złotych. Zasygnalizować należy, że kwota finansowania jest w ujęciu średniomiesięcznym wyższa od kryterium przyznania pomocy społecznej (przyjmując kryterium dochodowe pomocniczo za punkt odniesienia – por. art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s.). W odniesieniu do zarzutów podniesionych przez P. K. w skardze, w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 11 lipca 2017 r., a także w pismach składanych w trakcie postępowania administracyjnego, na które się powołał Sąd wskazał, że zarzuty te są po części zasadne. Zgodzić się bowiem należy, że w uzasadnieniach rozstrzygnięć organów obu instancji, a zwłaszcza w decyzji Kolegium, zabrakło wyczerpującej refleksji na temat sytuacji finansowej skarżącego ze wskazaniem jakie potrzeby zgłaszał, jakie wsparcie uzyskał od organu i w jakim zakresie mógł ewentualnie dysponować otrzymanymi środkami. Sąd doszedł jednak do przekonania, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Oceniając bowiem w całokształcie pomoc otrzymywaną przez P. K. nie można zaprzeczyć, że organ wspiera w ramach posiadanych możliwości finansowych jego podstawowe potrzeby. Sąd dając wiarę podanym przez Prezydenta danym dotyczącym środków jakimi dysponuje i jakie wydatkuje Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej zwraca także uwagę, że wysokość świadczeń przyznanych (i średniomiesięcznie przyznawanych) skarżącemu (przynajmniej w części dotyczącej zakupu leków) jest wyższa aniżeli z reguły przyznawana innym osobom. Uzasadnione jest nawet twierdzenie, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] oferuje skarżącemu wsparcie regularne w miarę posiadanych możliwości. Sąd uznał za prawidłową decyzję przyznająca skarżącemu kwotę 200 zł z przeznaczeniem na leki, odzież i obuwie, zważając, że skarżący korzysta z zasiłku stałego oraz dofinansowania na żywość, oraz biorąc pod uwagę, że w szerszym kontekście czasowym organ w miarę możliwości regularnie finansuje też inne potrzeby skarżącego (leki, opał). Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. K. zarzucając na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że nie znajduje on zastosowania w przedmiotowej sprawie i tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja nie podlega uchyleniu, pomimo iż została wydana z naruszeniem przez Organ przepisów postępowania, polegającym na uznaniu, że w toku postępowania nie doszło do: a) naruszenia przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 14 u.p.s. poprzez ich błędne zastosowanie, przejawiające się w zaniechaniu rozważenia całości istotnych dla sprawy okoliczności, a także dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego, polegające na: - błędnym ustaleniu, że problemy zdrowotne skarżącego są jedynie dolegliwościami zdrowotnymi, - błędnym ustaleniu, że kwota 200 złotych jest kwotą wystarczającą na częściowe pokrycie kosztów zakupu leków i zaspokojenie innych potrzeb, a przez to, że jest to kwota realnej pomocy udzielonej skarżącemu kasacyjnie, b) naruszeniu przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w mocy, pomimo że jest ona dotknięta licznymi wadami prawnymi. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie tj. naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 u.p.s. poprzez dokonanie ich niewłaściwej wykładni polegające na przekroczeniu zasad uznania administracyjnego, co powoduje, że takie decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci decyzji z dnia [...] maja 2017 r. oraz z dnia [...] czerwca 2017 r. na okoliczność kwot niezbędnych do zaspokojenia podstawowych i uzasadnionych potrzeb skarżącego oraz uznania ich wysokości przez organ. Mając na uwadze powyższe, skarżący wniósł o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów, uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu celem jej ponownego rozpoznania oraz o przyznanie wynagrodzenia za udzielenie pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autorka przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, albowiem podniesione w niej zarzuty okazały się bezpodstawne. W pierwszej kolejności rozważeniu podlegały zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego sprawy pod zastosowany przepis prawa materialnego. Mając na uwadze, że o skuteczności zarzutów opartych o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. decyduje takie uchybienie przepisów proceduralnym, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należy stwierdzić, że postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia określonych w niej przepisów postępowania nie mogły odnieść skutku. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej zasadnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji dokonały właściwych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Organy administracji prowadząc sprawę, nie naruszyły zasady postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 7 k.p.a. oraz dyrektyw wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. Nie doszło również do naruszenia art. 14 u.p.s. bowiem przepis ten stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przede wszystkim należy podkreślić, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, następnie dokonały wnikliwej analizy i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego z poszanowaniem reguł kultury administrowania, z uwzględnieniem interesu strony. Przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stan faktyczny i jego ocena wskazuje, że w postępowaniu administracyjnym zgromadzono materiał dowodowy w zakresie wystarczającym dla oceny zasadności przyznania skarżącemu żądanych przez niego świadczeń z pomocy społecznej w wysokości wynikającej z zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości kwot przyznanego zasiłku celowego należy podkreślić, że decyzja o jego przyznaniu ma charakter uznaniowy, co oznacza, że organ może, lecz nie musi przyznać danego świadczenie oraz, że ma pewną swobodę co do określenia wysokości przyznanego świadczenia. Każda sprawa w zakresie przyznania zasiłku celowego jest sprawą indywidualną, zatem organ w zależności od konkretnego stanu faktycznego przyznaje świadczenie w określonej wysokości. Tym samym możliwe jest, tak jak to miało miejsce w sprawie skarżącego, że wysokość przyznanego przez organ świadczenia jest zróżnicowana. Fakt, że organ w wydanej później decyzji, której odpis dołączono do skargi kasacyjnej, przyznał skarżącemu zasiłek celowy w wyższej wysokości nie świadczy automatycznie o tym, że decyzja objęta przedmiotową skargą była błędna, bowiem – co już wyżej zaznaczono – organy działają w ramach uznania administracyjnego. Z treści art. 39 ust. 2 u.p.s. wynika, że zasiłek celowy może być przyznany na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału. Z samej treści ww. przepisu wynika, że organy nie są zobligowane do pokrycia w całości wskazanych we wniosku o przyznanie zasiłku wydatków. Mając na uwadze, że autorka skargi kasacyjnej nieskutecznie podważyła stan faktyczny i prawny sprawy nie ma podstaw ku temu aby przypisać organowi II instancji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., który jest przepisem wynikowym. Skoro organ nie znalazł podstaw do zastosowania innego przepisu, a analiza akt sprawy doprowadziła do stwierdzenia, że znajduje on zastosowanie w niniejszej sprawie to organ nie mógł podjąć odmiennego rozstrzygnięcia. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, należy wskazać, że zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., może być przyznawany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, m.in. na zakup opału oraz leków. Rozpoznanie wniosku o przyznanie zasiłku celowego na podstawie tego przepisu opiera się na zasadzie uznania administracyjnego, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie stwarza po stronie organu obowiązku jego przyznania w wysokości żądanej przez stronę, w celu dostarczania jej środków utrzymania. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi jednak mieścić się w granicach zakreślonych art. 7 k.p.a., z którego wynika dążenie do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązek załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Wskazać należy, że zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść tym pojęciom nadaje organ orzekający. Powyższe oznacza, że kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres i sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. Prawidłowo w tym zakresie stwierdził, że organy wydając decyzję o przyznaniu skarżącemu zasiłku celowego we wskazanej wysokości, nie przekroczyły granicy uznania administracyjnego, bowiem wybrały prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz wyboru takiego dokonały po ustaleniu i rozważeniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy. Skoro środki finansowe, jakimi dysponuje organ I instancji zostały zmniejszone, a jednocześnie wzrosła ilość wniosków o przyznanie pomocy, to zasadnym było przyznanie skarżącemu zasiłku w wysokości mniejszej, niż tego oczekiwał. W szczególności należy podkreślić fakt, że głównym źródłem utrzymania się skarżącego jest zasiłek stały. Co więcej, skarżący otrzymał również dofinansowanie na zakup żywości i posiłków. Można zatem stwierdzić, że otrzymuje pomoc państwa w dość znacznym stopniu, przy czym celem pomocy społecznej nie jest wyręczanie osób z niej korzystających z podejmowania działań zmierzających do zaspokojenia własnych potrzeb życiowych. Pomoc społeczna ma na celu jedynie wspieranie osób i rodzin w ich wysiłkach do zaspokojenia niezbędnych potrzeb, do życiowego usamodzielnienia i integracji społecznej, zaś udzielane świadczenia mają być adekwatne do sytuacji korzystających z pomocy, od których wymaga się współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Pomoc społeczna spełnia funkcję subsydiarną, wymagając współdziałania adresata i beneficjenta udzielanej pomocy (art. 3 ust. 1 u.p.s.). Ponadto, ustawa o pomocy społecznej formułuje podstawową zasadę, wedle której każda osoba ma obowiązek pełnego wykorzystania własnych uprawnień, zasobów i możliwości w celu pokonania trudnej sytuacji życiowej, a jeżeli nie wykonuje takiego obowiązku, to podstawowa przesłanka udzielenia takiej osobie pomocy nie występuje. Jednym z podstawowych celów określonych w tej ustawie jest aktywizacja świadczeniobiorców (art. 2 u.p.s.). Pomoc przyznawana na podstawie omawianej ustawy ma charakter przejściowy i zakłada wykształcenie odpowiednich postaw u osób z niej korzystających, w celu pokonania życiowych trudności. W świetle powyższych rozważań podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 u.p.s. nie mogły zostać uwzględnione. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosków dowodowych sformułowanych w skardze kasacyjnej biorąc pod uwagę przede wszystkim to, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności, o jakich mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Należy również mieć na uwadze pogląd prezentowany w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym postępowanie dowodowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym jako sądem dokonującym kontroli orzeczeń Sądu pierwszej instancji nie jest co do zasady dopuszczalne, gdyż Sąd ten w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Ponadto sądy administracyjne dokonują kontroli decyzji administracyjnych wydanych przez organy administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego z daty ich wydania. Tymczasem dołączone do skargi kasacyjnej decyzje wydane zostały już po zakończeniu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia z tytułu pomocy prawnej świadczonej z urzędu, gdyż przepisy art. 209 i art. 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Należne natomiast od Skarbu Państwa wynagrodzenie pełnomocnika z urzędu przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 - 261 p.p.s.a.