I OSK 822/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. [...] w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 712/17 w sprawie ze skarg P. [...] w K. oraz Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 712/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skarg P [...] w K. oraz Gminy [...] na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zwrotu nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącego P [...] w K. kwotę 697,00 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje wydane zostały w postępowaniu wznowieniowym, zainicjowanym wnioskiem S.G. z dnia [...] kwietnia 2008 r. z powołaniem na przesłankę z art. 145a k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt K 6/05. Postanowieniem z dnia [...] maja 2008 r. Starosta K. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, zakończone ostateczną decyzją tego Starosty z dnia [...] sierpnia 2005 r. Decyzją z dnia [...] października 2014 r. Starosta uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. i orzekł co do istoty sprawy. Na skutek wniesionych odwołań od powyższej decyzji, Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Rozpoznając sprawę ponownie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., Starosta K. w pkt 1 orzekł o uchyleniu własnej decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r. orzekającej o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...] oraz część działki nr [...] położonych w obrębie [...], jedn. ewid. [...] na rzecz S.G.; w pkt 2 orzekł o zwrocie powyższej nieruchomości na rzecz Z.S., S.G., J.G., B.G., J.I., M.B., I.G., D.P. i S.G.; w pkt 3 orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...] (powstałej z działki nr [...]); w pkt 4 orzekł o zobowiązaniu osób wymienionych w pkt 2 do zwrotu na rzecz Gminy K. kwoty 658,97 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, proporcjonalnie do zwracanych na rzecz uprawnionych udziałów w nieruchomości; w pkt 5 orzekł o zobowiązaniu Gminy K. do odtworzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego poprzez zawarcie z Polskim Związkiem Działkowców umowy odpowiadającej tytułowi prawnemu, który posiadał Polski Związek Działkowców do zwracanej nieruchomości dla nieruchomości o powierzchni nie mniejszej niż 0,2174 ha, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania Rodzinnego Ogrodu Działkowego oraz do założenia na nieruchomości Rodzinnego Ogrodu Działkowego i odtworzenia urządzeń odpowiadających rodzajem urządzeniom wymienionym w punkcie 8; w pkt 6 orzekł o zobowiązaniu Gminy K. do wypłaty odszkodowania ustalonego w pkt 7 działkowcom posiadającym prawo dzierżawy działkowej do określonych w tych punktach działek - za składniki majątkowe stanowiące ich własność oraz za przysługujące im prawo do działki w likwidowanym Rodzinnym Ogrodzie Działkowym, oraz o tym, iż wartość odszkodowania za prawo do działki pomniejsza się o wartość prawa do działki przyznanego w utworzonym na podstawie punktu 5 Rodzinnym Ogrodzie Działkowym; w pkt 7 orzekł o ustaleniu wysokości odszkodowania za składniki majątkowe znajdujące się na ogrodach działkowych, położonych na działkach ewidencyjnych: nr [...], nr [...] i nr [...] oraz za prawa do działki w rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...]" na rzecz wymienionych dzierżawców ogrodów działkowych; w pkt. 8 orzekł o ustaleniu wartości urządzeń i budynków w likwidowanym Rodzinnym Ogrodzie Działkowym "[...] "; w pkt 9 orzekł o ustaleniu, iż termin realizacji obowiązków określonych w pkt. 5 - 8 wynosi 6 miesięcy począwszy od dnia, w którym decyzja w tych punktach stanie się ostateczna; w pkt 10 orzekł o sposobie wpłaty należności określonej w pkt 4. Organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, w związku z tym zachodzą w stosunku do niej przesłanki zbędności, określone w art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 121), zwanej dalej u.g.n., uzasadniające jej zwrot na rzecz wnioskodawców. Organ dokonał również rozliczeń finansowych celem wykonania dyspozycji art. 140 u.g.n. Ze względu na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość zajęta jest przez ogród działkowy, organ dokonując rozliczeń finansowych uwzględnił również przepisy ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (obecnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 2176), zwanej dalej u.r.o.d. Na skutek wniesionych przez Polski Związek Działkowców oraz Gminę K. odwołań, Wojewoda Małopolski zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymał w mocy pkt. 1, 2, 4 i 10 decyzji organu I instancji oraz uchylił pkt. 5, 6, 7, 8 i 9 tej decyzji i przekazał w tym zakresie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W ocenie Wojewody kontrolowaną decyzję w pkt. 5, 6, 7, 8 i 9 należało uchylić i w tym zakresie przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdyż przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego (ROD). W sprawie znajdują bowiem zastosowanie przepisy art. 21 i art. 22 ust. 1 i 2 u.r.o.d. w zakresie obowiązku odtworzenia ogrodu działkowego oraz wypłaty odszkodowania. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien rozważyć zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania w sprawie wydania decyzji w trybie art. 75 i art. 76 u.r.o.d., mającego wpływ na stwierdzenie na rzecz Polskiego Związku Działkowego stosownego tytułu prawnego do zwracanej nieruchomości. Organ odwoławczy wyjaśnił też, iż wynik wyceny nieruchomości zawarty w operacie szacunkowym z 27 sierpnia 2014 r. jest nieadekwatny do aktualnej wartości wycenianej nieruchomości. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wnieśli Polski Związek Działkowców oraz Gmina K. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że kontrolowane decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz przez nieprawidłową ocenę zebranego materiału co do ustalenia i realizacji celu wywłaszczenia. W ocenie Sądu pierwszej instancji decyzja orzekająca zwrot spornej nieruchomości jest przedwczesna. W szczególności ustalenia są niepełne i niewystarczające w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia jak i w konsekwencji jego realizacji poprzez zbadanie co na spornej nieruchomości w poszczególnych okresach istotnych dla rozstrzygnięcia zostało wykonane. Sąd pierwszej instancji wskazał w szczególności, że o ile organy zauważyły, iż wywłaszczono bardzo duży obszar pod przyjęte przez nie jako cel wywłaszczenia dwa niewielkie obiekty - nie oceniły tego i nie rozważyły tej okoliczności w świetle podnoszonych przez skarżących okoliczności w postaci zagospodarowania większego obszaru i wywłaszczania poszczególnych działek na terenie [...], w tym dalszych projektów realizacji m.in. ogródków działkowych. Nadto przy wykładni celu wywłaszczenia należy wziąć pod uwagę czasy wywłaszczenia tj. rok 1952, i stosowane wówczas zarówno faktycznie jak i w obowiązujących procedurach podejście organów do własności prywatnej. Ponadto zdaniem Sądu organy całkowicie pominęły i nie odniosły się do okoliczności rozliczeniowych dotyczących ogródków działkowych podnoszonych w toku sprawy, wskazując w uproszczony sposób jedynie na to, iż przepisy u.r.o.d. budzą wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP, nie dokonując wykładni poszczególnych przepisów tej, w tym art. 24 ust. 2, art. 26 ust. 2 w związku z art. 22 ust. 1 pkt 2, art. 26 ust. 3, art. 26 ust. 5, art. 75 ust. 6 w związku z art. 76 ust. 2. Dodatkowo Sąd pierwszej instancji wskazał, że wbrew zarzutom skargi ustawodawca nie zakazał na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenia sprawy o zwrot nieruchomości, poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe. Jedynie decyzja pierwszoinstancyjna musi łącznie obejmować powyższe kwestie, natomiast w postępowaniu odwoławczym mogą być one rozdzielone. Także w świetle art. 26 ust. 5 u.r.o.d. uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a prawo to może być dochodzone na drodze cywilnoprawnej. W art. 26 ust. 3 u.r.o.d. wskazano, iż podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21 określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Powyższe przesądza w ocenie Sądu o kwestiach, które w związku z orzeczonym zwrotem nieruchomości mają być uregulowane w decyzji o zwrocie. Takiego wskazania nie ma w zakresie art. 26 ust. 5 u.r.o.d., który stanowi, iż w przypadku, gdy likwidacja części ROD, z przyczyny wskazanej w ust. 1 powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Odesłanie w art. 26 ust. 5 u.r.o.d. do odpowiedniego stosowania przepisów art. 19-24 nie oznacza, iż w tym zakresie władczy jest starosta. Uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku stowarzyszenie może dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P [...] w K., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 26 ust. 3 w związku z art. 26 ust. 4 u.r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustawodawca nie zakazał na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenia sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe; - art. 26 ust. 5 u.r.o.d. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a prawo to może być dochodzone na drodze cywilnoprawnej, podczas gdy literalne brzmienie ustawy nie daje podstaw do takiego stwierdzenia. Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o: 1. zmianę zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji w zakresie uzasadnienia wskazującego, że: - ustawodawca nie zakazał na etapie postępowania odwoławczego rozdzielenia sprawy o zwrot wywłaszczonych nieruchomości, poprzez podział postępowania na część dotyczącą wywłaszczenia oraz na część obejmującą rozliczenia finansowe oraz, że jedynie decyzja organu I instancji musi łącznie obejmować powyższe kwestie, natomiast w postępowaniu odwoławczym mogą być one rozdzielone - poprzez wskazanie, że obowiązki wymienione w art. 26 ust. 3 u.r.o.d. określa się w jednej decyzji również na etapie postępowania odwoławczego; - w świetle art. 26 ust. 5 u.r.o.d. uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, a w takim przypadku stowarzyszenie może dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej - poprzez wskazanie, że obowiązek likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego nienadającego się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele winien być objęty jedną decyzją orzekającą o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i rozliczeniach z tym związanych; 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. W pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że skarżące kasacyjnie Stowarzyszenie skierowało swoje zarzuty wyłącznie do części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, nie domagając się przy tym uchylenia bądź zmiany samego rozstrzygnięcia. Wskazać zatem przyjdzie, że jakkolwiek przepisy p.p.s.a. nie przewidują możliwości zaskarżania samego uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, tak w całości, jak i w części, to jednak zmianę wyrażonej w uzasadnieniu takiego orzeczenia, niekorzystnej dla strony oceny prawnej, może ona uzyskać w drodze zaskarżenia całego orzeczenia. W takiej sytuacji, weryfikując zasadność przesłanek rozstrzygnięcia, na których oparł się wojewódzki sąd administracyjny, Naczelny Sąd Administracyjny może orzec na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Zatem oddalając skargę kasacyjną pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny może zweryfikować motywy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w tym - wyrażoną w nim ocenę prawną oraz wskazania co do dalszego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną w tak określonych granicach, za zasadny uznał zarzut naruszenia art. 26 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.r.o.d. Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.r.o.d., podmiot, o którym mowa w ust. 1, wysokość odszkodowań i osoby uprawnione do ich otrzymania oraz zakres i termin realizacji obowiązków, o których mowa w art. 21, określa się w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 26 ust. 4 tej ustawy, odwołanie od decyzji, o której mowa w ust. 3, w zakresie wskazanym w ust. 3, nie wstrzymuje jej wykonania w części dotyczącej wywłaszczonej nieruchomości. Przepisu art. 23 nie stosuje się. Wykładnia omawianych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że orzeczenie co do określenia podmiotu będącego właścicielem nieruchomości w dniu orzekania o zwrocie, wysokości odszkodowań, osób uprawnionych do ich otrzymania oraz zakresu i terminu zawarcia umowy dającej stowarzyszeniu ogrodowemu tytuł prawny do odpowiedniej nieruchomości, bądź założeniu nowego ROD i odtworzeniu urządzeń i budynków – stanowi integralną część decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Brak jest przy tym podstaw do twierdzenia, że na etapie postępowania odwoławczego możliwe jest rozdzielenie sprawy na dwa odrębne postępowania – jedno w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, a drugie w przedmiocie szeroko rozumianych rozliczeń z ROD. Ustawodawca wprowadzając w art. 26 ust. 3 u.r.o.d. zintegrowany charakter decyzji przesądził o przedmiocie postępowania poprzedzającym jej wydanie. Skoro tak, to również przedmiotem postępowania odwoławczego, a tym samym decyzji wydanej w tym postępowaniu, są obie te materie. Jedynym wyjątkiem od przedstawionej zasady będzie sytuacja określona w art. 26 ust. 4 u.r.o.d. Wiąże się ona jednak ze szczególnym przypadkiem, w którym przedmiotem odwołania jest jedynie część decyzji pierwszoinstancyjnej, a mianowicie ta, która dotyczy rozliczeń z ROD. W takim bowiem przypadku, pozostała część decyzji pierwszoinstancyjnej – w części niezaskarżonej, a dotyczącej orzeczenia w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – stanie się prawomocna. Przy czym nie dojdzie tu do rozdzielenia postępowań na dwa odrębne, a jedynie do zawężenia przedmiotu postępowania odwoławczego z uwagi na określony przez stronę w odwołaniu zakres zaskarżenia. W konsekwencji, w przypadku rozpoznania takiego odwołania w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., przedmiotem dalszego postępowania będzie wówczas jedynie kwestia rozliczeń, o których mowa w art. 26 ust. 3 u.r.o.d. Odmiennie natomiast wygląda kwestia dochodzenia roszczeń w oparciu o art. 26 ust. 5 u.r.o.d. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy likwidacja części ROD, z przyczyny wskazanej w ust. 1, powoduje, że inna część ROD nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, podmiot, o którym mowa w ust. 1, jest obowiązany, na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, do likwidacji tej części ROD. Przepisy art. 19-24 stosuje się. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, postępowanie w tym zakresie ma charakter postępowania odrębnego i wykracza poza zakres decyzji orzekającej o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości. Świadczy o tym przede wszystkim użyty w tym przepisie zwrot "na wniosek stowarzyszenia ogrodowego". Oznacza to, że jedynie wniosek stowarzyszenia inicjuje postępowanie zmierzające do likwidacji określonej części ROD. Ustalenie, czy część ta nadaje się do wykorzystania na dotychczasowe cele, czy też nie, będzie możliwe dopiero po prawomocnym zakończeniu postępowania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto, o ile w art. 26 ust. 3 u.r.o.d. ustawodawca wyraźnie wskazał, że określenie przewidzianych w nim elementów następuje w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w art. 26 ust. 5 brak jest takiej regulacji. Ten ostatni przepis odsyła natomiast do odpowiedniego stosowania art. 19 – 24 u.r.o.d. z pominięciem art. 18 tej ustawy. Prawidłowo zatem Sąd pierwszej instancji skonstatował, że uprawnienie do żądania likwidacji części rodzinnego ogrodu działkowego, która nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, aktualizuje się po ostatecznym orzeczeniu o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości i w takim przypadku stowarzyszenie może dochodzić swoich praw na drodze cywilnoprawnej. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a. Wskazać przy tym przyjdzie, że wobec oddalenia skargi kasacyjnej w trybie art. 184 p.p.s.a., ale wyrażenia w uzasadnieniu wyroku innej oceny prawnej niż sąd pierwszej instancji, to wiążąca jest ocena przedstawiona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. O kosztach postępowania nie orzeczono pomimo częściowego uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, albowiem wobec oddalenia skargi kasacyjnej nie znajduje zastosowania przepis art. 203 p.p.s.a. Niezależnie od powyższego, w związku z faktem, że kontrolowane postępowanie administracyjne toczy się w trybie nadzwyczajnym (wznowieniowym), rozpoznając sprawę ponownie organy będą miały na uwadze wszystkie regulacje odnoszące się do tego rodzaju postępowania, w tym w szczególności art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast pozostałe strony postępowania nie zażądały jej przeprowadzenia.