II SAB/Sz 90/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 października 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Wójta Gminy Ś. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Wójt Gminy Ś. dopuścił się bezczynności w zakresie załatwienia wniosku W. K. z dnia [...] r. o udzielenie informacji publicznej i zobowiązuje go do załatwienia wniosku w terminie 14 dni od dnia doręczenia niniejszego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że bezczynność, o której mowa w pkt 1, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie organowi grzywny, IV. zasądza od Wójta Gminy Ś. na rzecz skarżącego W. K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 1 września 2017 r., W. K. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na bezczynność Wójta Gminy Ś. Zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm.), poprzez niezałatwienie sprawy w określonym w tym przepisie terminie, skarżący wniósł o: - zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku; - stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - wymierzenie organowi grzywny w kwocie [...] zł; - zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu [...] r. zwrócił się do organu z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej przez podanie "kto pobrał diety i zwroty kosztów podróży służbowych - delegacje do CZG R-21,od dnia wstąpienia Gminy Ś. do tego związku do chwili obecnej, z wyszczególnieniem kwot". Wójt Gminy Ś. pismem z dnia 8 lipca 2016 r. poinformował wnioskodawcę, że nie dysponuje gotową informacją spełniającą powyższe kryteria oraz że udostępnienie wnioskowanych informacji wymaga podjęcia przez urząd dodatkowych czynności polegających na jej przetworzeniu. Jednocześnie organ poinformował stronę, że żądanie udzielenia informacji publicznej mającej charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o udostępnienie informacji publicznej jest zasadne jedynie w przypadku wskazania istotnego interesu publicznego uzasadniającego żądanie informacji. Z uwagi na powyższe, W. K. został zobowiązany do uzupełnienia wniosku poprzez uzasadnienie, że żądanie udzielenia informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego oraz o podanie w jaki sposób żądane dokumenty będą wykorzystywane zgodnie z wymaganym do ich udostępnienia szczególnym interesem publicznym. W. K. podał, że do dnia sporządzenia niniejszej skargi organ nie wydał żadnego aktu w sprawie, jak również nie udostępnił żądanej informacji publicznej. W piśmie z dnia 4 września 2017 r. Wójt Gminy Ś. wyjaśnił, że w odpowiedzi na złożone zapytanie pismem z dnia [...] r., znak: [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wskazanie interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W niniejszej sprawie z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. 2016 r., poz. 1764 ze zm.), dalej powoływana jako "u.d.i.p.", która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 - 2 u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 1- 4a, 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako "P.p.s.a.", a dodatkowo potwierdza ją treść art. 21 u.d.i.p. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności Wójta Gminy Ś. w przedmiocie rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] r. o udostępnienie informacji publicznej. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Krąg informacji, które ustawa, w ramach katalogu otwartego w szczególności uznaje za informację publiczną, określony został w przepisie art. 6 tej ustawy. Na podstawie powyższego przepisu, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji zawartą w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów. Stosownie do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych, pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 ww. ustawy - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), jak też niepoinformowaniu, że organ nie dysponuje żadną informacją lub że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustępuje w sytuacji, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany jej uzyskaniem. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej. Powyższa zasada odnosi się w sposób bezpośredni do tzw. informacji prostych, tj. takich, które podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej je posiada, przy czym ich wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (por.: wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 140/12). Powyższy przepis uprawnia również każdego do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przyjmuje się, że informację publiczną przetworzoną stanowi informacja, na którą składa się pewna suma informacji prostej, lecz ze względu na treść żądania, udostępnienie jej to nie tylko techniczne przeniesienie danych, lecz konieczność przeprowadzenia odpowiednich analiz, obliczeń, zestawień, wyciągów, usuwania danych chronionych prawem, które to zabiegi czynią takie informacje proste, informacją przetworzoną. Informacja przetworzona, to zatem informacja, którą podmiot zobowiązany na dzień złożenia wniosku nie dysponuje (nie posiada gotowej informacji odpowiadającej żądaniu), w związku z czym jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności połączonych z sięgnięciem do dokumentacji źródłowej oraz zaangażowaniem do tych czynności określonych środków osobowych i finansowych. Przetworzenie informacji jest zebraniem lub zsumowaniem pojedynczych wiadomości będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, wymagającym samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia przez tenże podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez wnioskodawcę samodzielnej interpretacji i oceny. Informacja przetworzona jest więc jakościowo nową informacją, powstałą w wyniku czynności technicznych i określonego działania intelektualnego na zbiorze informacji prostych znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, przygotowaną specjalnie dla wnioskodawcy według wskazanych przez niego kryteriów. Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że informacje zawarte we wniosku skarżącego z dnia [...] r. organ uznał za wymagające przetworzenia i z tej przyczyny, po poinformowaniu wnioskującego oraz wezwaniu go do wykazania interesu publicznego nie udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek. Postępowanie takie nie ma jednak oparcia w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mianowicie, wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie ma obowiązku wiedzieć, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. To bowiem podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym. Może on odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dysponent informacji publicznej przetworzonej winien zatem powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazać, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie jego żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Gdy jednak wnioskodawca, ustosunkowując się do wezwania, nie wykaże istnienia interesu publicznego, wtedy organ powinien wydać decyzję administracyjną odmawiającą udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por.: wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. I OSK 2932/13, z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1057/14, dostępne w bazie CBOIS). Naruszenie powyższego trybu przesądza o zasadności rozpatrywanej skargi, bowiem Wójt Gminy Ś. pozostał w błędnym przekonaniu, że brak odpowiedzi na skierowane do skarżącego wezwanie z dnia 8 lipca 2016 r. zwolnił go od wydania decyzji załatwiającej wniosek. Ten stan wypełnił przesłankę bezczynności, o której mowa w art. 149 § 1 P.p.s.a. Obowiązkiem organu było bowiem, w sytuacji uznania, że wniosek z dnia [...] r. dotyczy informacji publicznej przetworzonej, poinformowanie o tym skarżącego i wskazanie mu na czym przetworzenie ma polegać oraz wyznaczenie wnioskodawcy terminu – stosownie do terminów wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej – w ciągu którego organ oczekiwać będzie na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., a po jego upływie odpowiednie załatwienie wniosku – udostępnienie informacji w przypadku wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. lub załatwienie wniosku odmowną decyzją administracyjną. Z tych też względów należało, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązać organ do załatwienia wniosku we właściwej formie i trybie (pkt I wyroku). Uznając, że organ dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.) sąd administracyjny ma jednocześnie obowiązek stwierdzić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając zaistniałą w sprawie bezczynność Sąd uznał, że nie miała ona cech rażącego naruszenia prawa (pkt II wyroku). W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażące naruszenie prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu, który może być podstawą stwierdzenia bezczynności lub przewlekłości postępowania. Inaczej rzecz ujmując, naruszenie prawa "rażące" znaczy więcej niż "zwykłe" naruszenie prawa. W rozpoznawanej sprawie natomiast, choć znacznie przekroczony został termin, to jednak nie zachodzi przypadek braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że po złożeniu wniosku przez skarżącego organ podjął działania w celu jego rozpoznania, co doprowadziło organ do błędnego przekonania o braku konieczności wyznaczenia skarżącemu terminu do wykazania przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p. Skarżący, nie odpowiadając na wezwanie organu z dnia 8 lipca 2016 r. przyczynił się niejako do zaistniałego stanu. Wobec braku podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa przez organ Sąd uznał za niezasadny wniosek o wymierzenie organowi grzywny, oddalając wniosek skarżącego w tym zakresie (pkt III). O należnych skarżącemu kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 209 P.p.s.a., zasądzając zwrot uiszczonego wpisu od skargi (pkt IV wyroku). Niezależnie od powyższego, Sąd zwraca uwagę, że sądowa kontrola kwestii, czy żądane informacje mają charakter informacji przetworzonej może nastąpić dopiero w przypadku ewentualnego wydania decyzji odmownej, w postępowaniu wszczętym skargą na taką decyzję. Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.