I OSK 82/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia NSA Tamara Dziełakowska, po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 października 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 523/17 w sprawie ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 12 października 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z [...] maja 2017 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy G. z [...] lutego 2017 r. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z [...] lutego 2017 r. Burmistrz Miasta i Gminy G., działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114, ze zm.), odmówił J. Ł. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na matkę T. Ł., w kwocie [...] zł miesięcznie. Organ ustalił, że decyzją z [...] stycznia 2016 r. strona nabyła prawo do świadczenia w postaci zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad matką na okres od 1.01.2016 r. do 31.01.2018 r. na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednocześnie organ nadmienił, że w tych warunkach rozważania dotyczące powołanego przez wnioskodawczynię wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., K 38/13 są bezprzedmiotowe. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ podkreślił, że co prawda Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał w uzasadnieniu wyjaśnił jednak, że skutkiem tego wyroku nie jest powstanie prawa opiekuna do żądania przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli niepełnosprawność chorego powstała w wieku dorosłym (od 42 roku życia). Z tej przyczyny nie można przyznać świadczenia pielęgnacyjnego z pominięciem regulacji art. 17 ust. 1b ustawy, która nadal obowiązuje. Dokonując kontroli tej decyzji na skutek skargi J. Ł., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaskarżonym wyrokiem uchylił obie wydane w tej sprawie decyzje działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że istotne znaczenie w sprawie miało ustalenie, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Sąd podkreślił, że skoro została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b ustawy nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Skoro bowiem wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego, realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b ustawy, w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany. Z wydanego przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wynika, że organy rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, to jest z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Sąd podzielił linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i stwierdzają o konieczności uchylenia decyzji. W ocenie Sądu, istotnym jest w tej sprawie, że skarżąca pobiera zasiłek dla opiekuna, który decyzją z [...] stycznia 2016 r. został jej przyznany od dnia 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. Natomiast ustawa w art. 17 normuje nie tylko sytuacje, kiedy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, ale także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. I tak art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (...). Na przepis ten powołał się organ pierwszej instancji odmawiając przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Również organ odwoławczy wskazał, że brak jest możliwości przyznania świadczenia w sytuacji, gdy stronie przysługuje prawo do zasiłku dla opiekuna. Organ stwierdził przy tym, że z odwołania nie wynika by skarżąca miała zamiar zrezygnować z zasiłku dla opiekuna. W świetle powołanego wyżej przepisu skarżącej będzie można przyznać świadczenie pielęgnacyjne jedynie wówczas, gdy zaprzestanie pobierać zasiłek dla opiekuna. Sąd zaznaczył w tej mierze, że do skargi załączone zostało oświadczenie z którego wynika, iż skarżąca chce zrezygnować z zasiłku dla opiekuna w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zgodnie z art. 27 ust. 5 ustawy oświadczeniach rodzinnych oraz w oparciu o art. 155 k.p.a. Również w odwołaniu skarżąca twierdziła, że fakt uzyskiwania przez nią zasiłku dla opiekuna nie może być w okolicznościach sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaga to natomiast wyeliminowania z obrotu prawnego, czy też wygaszenia decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna. Powyższe, zdaniem Sądu świadczy o tym, że skarżąca – powołując się na art. 9 k.p.a. - oczekiwała pomocy ze strony organu, który powinien znaleźć rozwiązanie by wygasić świadczenie na korzyść przyznania drugiego korzystniejszego świadczenia. Sąd stwierdził, że uzasadniony jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż nie można w demokratycznym państwie prawa akceptować stanowiska, że "przymuszenie" obywatela do wystąpienia o świadczenie mniej korzystne, na skutek wydania przepisów niekonstytucyjnych, których negatywne skutki godzące w stabilność sytuacji prawnej zagwarantowanej ostateczną decyzją administracyjną nie zostały przez prawodawcę należycie wyeliminowane – jest sytuacją nieodwracalną tylko i wyłącznie z powodu zastosowania literalnej wykładni przepisów. Fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie może być zatem w okolicznościach niniejszej sprawy przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego. Sąd podkreślił, że zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: (...) 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Przepis ten wszedł w życie w dniu 1 stycznia 2016 r. zatem w dacie złożenia wniosku (luty 2017 r.) skarżąca mogła dokonać wyboru przysługującego jej świadczenia. Uchylając zatem wydane w sprawie decyzje Sąd nadmienił, że organ I instancji przed rozpoznaniem wniosku w sprawie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinien w pierwszej kolejności uchylić decyzję przyznającą skarżącej zasiłek dla opiekuna, a następnie dokonać merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącej badając, czy ustalony w sprawie stan faktyczny wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przy uwzględnieniu zakresu, w jakim art. 17 ust. 1b tej ustawy został uznany za niekonstytucyjny na mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku podniosło następujące zarzuty: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu contra legem, że fakt uzyskiwania przez skarżącą zasiłku dla opiekuna nie jest przeszkodą do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy ustawa o świadczeniach rodzinnych w sposób bezwzględny i jednoznaczny w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ustalenie stanu prawnego sprawy z pominięciem zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych negatywnej przesłanki nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy przepis ten stanowił również podstawę prawną decyzji administracyjnej; b) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie kontroli legalności zaskarżonej decyzji w oparciu o okoliczności faktyczne mające miejsce po wydaniu tej decyzji, co skutkowało rozpoznaniem sprawy poza jej granicami; c) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie okoliczności faktycznych sprawy w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego; d) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b i pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, mające determinujące znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej - w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej; e) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło przepisy prawa materialnego - art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych - w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej; f) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niewykazanie, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku naruszyło przepisy prawa materialnego - art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w sposób mający wpływ na wynik sprawy administracyjnej. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W myśl powołanego w skardze kasacyjnej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przepis ten w swej wymowie jest jasny. Zakłada bowiem, że nie jest możliwe uzyskanie uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym posiadaniu prawa do innych tego typu świadczeń, w tym zasiłku dla opiekuna przyznanego na mocy ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Innymi słowy, w sytuacji gdy opiekun ma już ustalone, na mocy decyzji, prawo do zasiłku, o którym mowa w ustawie o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, nie jest możliwe przyznanie mu świadczenia pielęgnacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym uznał, że dla uniknięcia zbiegu powyższych świadczeń możliwe jest wydanie decyzji o ustaleniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego pod warunkiem zrzeczenia się ustalonego już zasiłku dla opiekuna. Taka interpretacja uwzględnia bowiem przywołany przez Sąd I instancji art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń stwierdza, że w takiej sytuacji przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną. Zaprezentowane podejście odpowiadać będzie zatem zasadzie, zgodnie z którą ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego możliwe jest jedynie w sytuacji niekorzystania przez opiekuna z innych konkurencyjnych świadczeń. Skoro zatem, w warunkach rozpoznawanej sprawy, skarżąca na mocy decyzji Burmistrza Miasta i Gminy G. z[...] stycznia 2016 r. w okresie od 1 stycznia 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. była uprawniona do zasiłku dla opiekuna, tym samym możliwość ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wyrażona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych, wymagała zastrzeżenia, że korzystanie z tego prawa będzie możliwe po zrzeczeniu się przez nią z wcześniej uzyskanego prawa do zasiłku dla opiekuna. Tym bardziej, że w odwołaniu aspekt ten był przez skarżącą wywodzony poprzez podkreślenie konieczności "wyeliminowania decyzji o przyznaniu zasiłku z obrotu prawnego". Przywołane przez Sąd I instancji oświadczenie złożone przez skarżącą na etapie wnoszenia skargi, w którym wyraża ona gotowość do rezygnacji z ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna "w przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego" stanowi jedynie potwierdzenie jej argumentacji zawartej w odwołaniu. W tych warunkach nie sposób uznać za usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej nakierowane na wadliwość zaskarżonego wyroku wyprowadzaną w zarzutach naruszenia przepisów prawa procesowego. Nie można zgodzić się ze skargą kasacyjną, że Sąd naruszył art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. powołując się na okoliczności faktyczne mające miejsce po wydaniu objętej skargą decyzji. Oświadczenie dołączone do skargi stanowiło bowiem potwierdzenie argumentacji odwołania, powołanie się zatem w uzasadnieniu wyroku na ten dokument wzmacniało jedynie zauważoną przez Sąd I instancji potrzebę załatwienia sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu wnioskodawczyni. W tej sytuacji należy przyjąć, że zaskarżony wyrok został wydany w wyniku dokonania wszechstronnej analizy okoliczności faktycznych i prawnych mających miejsce w dniu wydania zaskarżonej decyzji, stwierdzone zaś w toku kontroli legalności wadliwości uzasadniały uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.