IV SA/Wa 205/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę Wojewoda [...] zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] października 2014 r. Nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej "k.p.a." oraz art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2014 r., poz. 518), po rozpatrzeniu odwołania J. C. oraz B. G. od decyzji Starosty W. z [...] czerwca 2014 r. Nr [...] orzekającej o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomość położoną w Z., stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 12 m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 2060 m2 z obrębu [...], dalej również "nieruchomość", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. Starosta W. - po rozpatrzeniu wniosku Burmistrza Miasta Z. - wydał na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 687), dalej "specustawa drogowa", w dniu [...] lutego 2010 r. decyzję Nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] w Z. na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Decyzja stała się ostateczna z dniem 12 marca 2010 r. Pod rozbudowę ww. drogi została przeznaczona nieruchomość, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] oraz działka nr [...], które powstały z podziału działek ewidencyjnych nr [...] oraz nr [...]. Nieruchomość objęta jest księgą wieczystą o numerze [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w W. Z treści księgi wieczystej wynika, że na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielami nieruchomości byli: E. B. (udział 48/600), J. C. (udział 72/600), A. G. (udział 129/600), B. G. (udział 72/600), E. S. (udział 48/600), S. S. (udział 48/600), K. T. (udział 12/600), E. T. (udział 12/600), J. W. (udział 144/600), Z. O. oraz B. O. (udział 15/600). Pismem z 26 lipca 2010 r. Starosta W. zawiadomił strony postępowania o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomość. Następnie, w celu ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość organ zlecił rzeczoznawcy majątkowemu E. W. sporządzenie operatu szacunkowego. Zarzuty do operatu wniosły J. C. oraz B. G., do których ustosunkowała się autorka operatu i przedstawiła korektę wyceny. Starosta W. decyzją z [...] listopada 2012 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość w wysokości 420 616 zł (słownie złotych: czterysta dwadzieścia tysięcy sześćset szesnaście) na rzecz E. B., J. C., A. G., B. G., E. S., S. S., K. T., E. T., J. W., Z. O. oraz B. O. Rozstrzygnięcie Starosty W. zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2013 r. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta W. zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego, który w dniu 13 listopada 2013 r. wykonał A. W. Do wyceny uwagi przedstawiły J. C. oraz B. G. Do uwag ustosunkował się autor wyceny. Starosta W. decyzją z [...] czerwca 2014 r. ustalił odszkodowanie za nieruchomość w wysokości 454 182 zł (słownie złotych: czterysta pięćdziesiąt cztery tysiące sto osiemdziesiąt dwa) na rzecz E. B., J. C., A. G., B. G., E. S., S. S., K. T., E. T., J. W., Z. O. oraz B. O. Odwołanie od decyzji złożyły J. C. oraz B. G. Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2014 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2014 r. i wskazał, że zarzuty podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Odnosząc się do zarzutu zaniżenia wyceny nieruchomości poprzez przyjęcie, że nieruchomość stanowiła działkę drogową a nie budowlaną, organ odwoławczy wskazał, że na dzień wydania przez Starostę W. decyzji z [...] lutego 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod pas drogowy ul. [...] (oznaczenie w planie 8 KUL). Wynika to z treści Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z [...] grudnia 2003 r. Dalej organ wskazał, że spadek wartości nieruchomości na skutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenie odszkodowania, na który wskazują strony postępowania został uregulowany w art. 36 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dochodzenie wskazanych tam roszczeń jest ograniczone czasowo terminem 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 ww. ustawy). Tym samym niezasadne zdaniem organu jest dochodzenie w niniejszym postępowaniu odszkodowania uwzględniającego spadek wartości nieruchomości, będący następstwem zmiany przeznaczenia nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznaczałoby to bowiem działanie mające na celu uzyskanie odszkodowania bez podstawy w przepisach prawa materialnego, gdyż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych takiej podstawy nie daje. W związku z powyższym organ stwierdził, że autor operatu szacunkowego słusznie przyjął jako podstawę wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109). Za niezasadny organ również uznał sformułowany w odwołaniu zarzut dotyczący braku powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości, stosownie do treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Organ wskazał, że podpisanie zgody na budowę kanalizacji na nieruchomości w 2009 r. nie mieści się w pojęciu "wydania nieruchomości" określonej w ww. przepisie. Potwierdzeniem wydania nieruchomości w ocenie organu może być protokół zdawczo-odbiorczy, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony, bądź jednostronne oświadczenie woli byłego właściciela. Udowodnienie okoliczności przekazania posiadania nieruchomości oraz zachowania odpowiedniego terminu spoczywa jednak na byłym właścicielu. Faktu wydania nieruchomości strony postępowania nie wykazały. Słusznie zatem Starosta W. odmówił powiększenia odszkodowania o kwotę 5 % wartości nieruchomości. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z [...] października 2014 r. wywiodła B.G. Zaskarżonej decyzji Wojewody [...] skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 77 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niekompletnym zebraniu oraz rozpatrzeniu materiału dowodowego w sprawie poprzez nieustalenie prawidłowego sposobu wyceny nieruchomości, art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli, § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie, że dla nieruchomości stanowiących przedmiot wyceny można ją wykonać jedynie poprzez określenie jej wartości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych i pominięciem przeznaczenia nieruchomości sąsiednich, art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, poprzez brak powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości pomimo, że na dzień wydania decyzji była ona w posiadaniu gminy. Uzasadniając skargę B. G. podniosła, w dacie wydania decyzji Starosty W. z [...] lutego 2010 r. (ZIRD) nieruchomość, będąca jej przedmiotem znajdowała się we władaniu gminy Z. Potwierdzenie faktu przeniesienia posiadania (władania) ww. nieruchomością sporządzeniem protokołu przekazania stanowiłoby więc czynność pozorną, albowiem doszło już do przekazania nieruchomości. Tym samym organ administracji błędnie uznał, że w sprawie nie znajduje zastosowania przepis art. 18 ust. 1e specustawy drogowej i w ocenie skarżącej przyznane odszkodowanie powinno zostać powiększone stosownie do brzmienia ww. przepisu. Skarżąca zakwestionowała również wycenę sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Z załącznika do operatu szacunkowego wynika, że rzeczoznawca majątkowy wyselekcjonował szereg transakcji nieruchomościami podobnymi (drogowymi), jednakże nie wskazał ani też nie ustalił, czy były to transakcje pomiędzy osobami fizycznymi czy pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego czy też mieszane, nie zbadał czy transakcje nie odbywały się w szczególnym trybie (m.in. w trybie rokowań poprzedzających wywłaszczenie nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję celu publicznego). Zdaniem skarżącej, skoro nie są znane strony oraz warunki zawarcia transakcji nieruchomościami wykorzystanymi przez rzeczoznawcę majątkowego, to zgodnie brzmieniem § 4 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w niniejszym postępowaniu nie można było stosować metody korygowania i ceny średniej. W przypadku zaś transakcji odbywających się w trybie ustaw szczególnych - wskazane przez rzeczoznawcę transakcje nie dotyczą transakcji nieruchomościami drogowymi, a w szczególności ceny nieruchomości nie stanowią wartości rynkowej. Brak odniesienia się rzeczoznawcy do wskazanych kwestii stanowi o dowolności przyjętej wyceny, dokonanej niezgodnie z podstawami prawnymi i nie może stanowić oparcia do wydania zaskarżonej decyzji (oraz jej poprzedzającej), która mówi o wysokości należnego odszkodowania w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat szacunkowy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...]z [...] października 2014 r. oraz decyzji ją poprzedzającej. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 12 czerwca 2015 r. skarżąca podniosła, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na inwestycję drogową wywłaszczona nieruchomość była już w posiadaniu Gminy Z., a cały przejęty pas gruntu do niej należący był w planie przeznaczony pod drogę. Z kolei uczestniczka postępowania J. C., przyłączając się do skargi podniosła, że z treści załącznika do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z 1988 r. sporządzonego w oparciu o plan z 1988 r. i dotyczącego działki nr [...] wynika, że droga została przesunięta w kierunku wschodnim, zajmując dużą część należącego nie niej i siostry terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja orzekająca o ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa pod drogę publiczną gminną na rzecz Gminy Z. prawa własności nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 12 m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 2060 m2 z obrębu [...], położonej w Z. Materialnoprawną podstawę wydania przedmiotowej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687), a w szczególności przepis art. 18 tej ustawy statuujący zasady ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Jednocześnie stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651) - powoływanej dalej jako "u.g.n.", ustalenie odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającego wartość nieruchomości. W przedmiotowej sprawie, podstawę dla ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 12 m2 oraz działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni 2060 m2 z obrębu [...], położonej w Z., przejętą z mocy prawa na rzecz Gminy Z., stanowił operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Starosty W. przez rzeczoznawcę majątkowego A. W. w dniu 13 listopada 2013 r. Oceniając ten operat, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustala on wartość przejętej nieruchomości w sposób wymagany przez prawo. Z oceną tą, Sąd orzekający w niniejszej sprawie, w pełni się zgadza. Organy obu instancji szczegółowo wskazały i omówiły przepisy prawa, na podstawie których dokonano wyceny przedmiotowej nieruchomości i ustalono odszkodowanie. Ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło na podstawie art. 18 ust. 1 specustawy drogowej oraz na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 134 ust. 1 u.g.n. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 u.g.n, wartość rynkowa nieruchomości. Natomiast w myśl art. 151 wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając okoliczności wymienione w tym przepisie. Natomiast szczegółowe regulacje dokonywania wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zależności od celu wyceny, określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109, ze zm.). Okolicznością o podstawowym znaczeniu dla ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejmowane pod drogi ma to, jakie przeznaczenie miała wyceniona nieruchomość w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jeżeli nieruchomość w tym dniu była przeznaczona pod inwestycję drogową to wycena takiej nieruchomości następuje według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. Natomiast, gdy w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wyceniona nieruchomość nie była przeznaczona pod inwestycję drogową to wycenę należy oprzeć na przepisie § 36 ale ust. 3 powołanego rozporządzenia. W rozpoznawanej sprawie zostało ustalone, że w dniu wydania przez Starostę W. decyzji Nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. obowiązywał Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Z. zatwierdzony Uchwałą Nr [...] przez Radę Miejską w Z. z dnia [...] grudnia 2003 r., zgodnie, z którym przedmiotowe działki przeznaczone były pod pas drogowy ul. [...] (oznaczenie w planie 8 KUL). Skoro w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działki te były przeznaczone pod inwestycję drogową to prawidłowo rzeczoznawca oparł wycenę na przepisie § 36 ust. 4 rozporządzenia z dnia 2 września 2004 r. gdyż nie jest dopuszczalne, w tej sytuacji, dokonanie wyceny na postawie § 36 ust. 3 rozporządzenia. Po uwzględnieniu celu wyceny oraz z uwagi na wystarczającą ilość transakcji podobnych przy wycenie nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodą korygowania ceny średniej. Dla potrzeb wyceny zbadał akty notarialne dotyczące zakupu nieruchomości niezabudowanych w związku z budową lub poszerzeniem dróg publicznych na terenie Z. i M. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Należy tylko stwierdzić, że zastosowana przez biegłego metoda i podejście są prawnie dopuszczalne. Operat zawiera wszystkie elementy wymagane § 56 rozporządzenia. Nie zawiera pomyłek, istotnych braków czy niejasności. W piśmie z dnia 7 marca 2013 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił, że wszystkie nieruchomości podobne wzięte pod uwagę przy wycenie były przeznaczone pod drogi i były przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży. Wymienione wartości działek nie są wartością odszkodowania np. wynikającego z decyzji o ZRiD a ceną zapłaconą za grunt. Powyższe informacje wskazują, że ustalenie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nastąpiło według jej wartości rynkowej z dnia ustalenia odszkodowania, a wartość rynkową nieruchomości, jak już wyżej wskazano, stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku. Ceny uzyskane na rynku swoje odzwierciedlenie mają w zawartych aktach notarialnych. Bezzasadny jest zarzut skargi dotyczący niepowiększenia odszkodowania o 5%, przewidzianego w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Dla realizacji tego uprawnienia dla wywłaszczonego jest uzewnętrznienie swojej woli poprzez złożenie stosownego oświadczenia inwestorowi. Na takie oświadczenie skarżąca się nie powołuje a jedynie podnosi, że na dzień wydania decyzji była ona w posiadaniu gminy, co jednak nie stanowi wypełnienia dyspozycji powołanego art. 18 ust. 1e. Przepis ten mówi o wydaniu nieruchomości objętej decyzją ZRiD przez poprzedniego właściciela lub użytkownika wieczystego. Skoro nieruchomość była w posiadaniu Gminy Z. przed wydaniem decyzji ZRiD, to stan faktyczny nie odpowiada dyspozycji przepisu art. 18 ust. 1e specustawy. Decyzja jest zgodna z prawem, opiera się na operacie szacunkowym sporządzonym zgodnie z obowiązującymi w tym przedmiocie przepisami, prawidłowo ocenionym przez organ. Sąd nie znalazł żadnych uchybień, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej decyzji. Należy zauważyć, że samo przekonanie skarżącej o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia wiarygodności operatu, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami. W rozpatrywanej sprawie takie potwierdzenie nie miało miejsca. Nie przedstawiono też alternatywnej opinii o wartości przedmiotowej nieruchomości, ani nie skorzystano z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.