V SA/Wa 1316/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Izabella Janson, Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Tomasz Zawiślak, Protokolant sekretarz - Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. jawna w [...] na decyzję Ministra Rozwoju (obecnie Ministra Rozwoju i Finansów) z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej; oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Minister Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania E. spółka jawna, utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur tj. wydatków związanych z realizacją projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki pn. "+ 45 Profesjonalni i Skuteczni" nr umowy [...] z [...] maja 2010r. w wys. 6 706,23 zł, na którą składają się: 1. przekroczenie wydatków w zadaniu 1 "Zarządzanie projektem" – kwota 4 538,83 zł; 2. wydatek podwójnie sfinansowany (dokument księgowy nr [...]) – kwota 1 209,27 zł; 3. środki niewykorzystane, podlegające zwrotowi z końcem realizacji projektu – kwota 958,13 zł, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych oraz umarzająca postępowanie w sprawie zwrotu części dofinasowania projektu przez beneficjenta w kwocie 132 281,43 zł. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu [...] grudnia 2011 r. skarżąca złożyła wniosek o płatność nr [...] za okres od dnia 1 września 2011 r. do dnia 30 listopada 2011 r. Następnie w dniu 31 stycznia 2012 r. spółka złożyła końcowy wniosek o płatność nr [...] za okres od dnia 1 grudnia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Ze względu na uchybienia stwierdzone w trakcie weryfikacji przedmiotowych wniosków Instytucja Pośrednicząca wezwała skarżącą do złożenia skorygowanych wniosków, a także poprosiła o wyjaśnienie przyczyn przekroczenia limitu wydatków w ramach zadania zarządzanie projektem wynikającego z zatwierdzonego budżetu projektu. Pismem z [...] kwietnia 2012 r. spółka złożyła skorygowany wniosek o płatność nr [...] oraz wyjaśniła, że założona na etapie konstruowania budżetu, zawarta we wniosku o dofinansowanie, kwota na promocję projektu okazała się niewystarczająca z uwagi na trudności napotkane w trakcie realizacji projektu. W konsekwencji tego przekroczono kwotę przewidzianą w budżecie na realizację zadania zarządzanie projektem. Instytucja Pośrednicząca poinformowała, że zgodnie z § 25 umowy o dofinansowanie projektu, beneficjent może dokonywać zmian w projekcie, w tym m.in. zwiększać łączną wartość zadania odnoszącego się do zarządzania projektem, pod warunkiem ich zgłoszenia w formie pisemnej IP nie później niż na miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku o dofinansowanie projektu i uzyskania pisemnej akceptacji Instytucji Pośredniczącej. Ze względu na niedopełnienie powyższych wymagań zawartych w ww. umowie o dofinansowanie projektu Urząd Marszałkowski Województwa [...] uznał nadwyżkę wydatku przeznaczonego na realizację zadania zarządzanie projektem w kwocie 6 605,23 zł za wydatek niekwalifikowalny. Jednocześnie Instytucja Pośrednicząca poinformowała skarżącą o obowiązku wynikającym z § 10 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu, tj. o konieczności zwrotu niewykorzystanej części dofinansowania przed terminem złożenia końcowego wniosku o płatność. W związku z niedokonaniem zwrotu przedmiotowej kwoty, jak podkreślił Minister, Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. znak [...] określił do zwrotu kwotę 138 886,66 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Po rozpoznaniu odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z [...] września 2014 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję Marszałka Województwa [...] w części dotyczącej kwoty 131.323,30 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych i utrzymał w mocy w pozostałym zakresie. Organ II instancji podkreślił, że wydatki składające się na kwotę 131 323,30 zł zostały faktycznie poniesione i odpowiadały prawidłowo realizowanej części projektu, co jest zgodne z podstawowymi zasadami kwalifikowania wydatków. Jednocześnie organ stwierdził, że w związku z wykonaniem dodatkowych zadań z zakresu promocji projektu przekroczono budżet zaplanowany we wniosku o dofinansowanie projektu o 6 605,23 zł, a strona nie wystąpiła do IP z prośbą o zwiększenie wartości zadania 1: Zarządzanie projektem. W ocenie organu Skarżąca naruszyła zapisy § 25 umowy o dofinansowanie poprzez przesunięcie środków w budżecie projektu na zadanie 1: zarządzanie projektem bez zgody Instytucji Pośredniczącej. Zatem, w związku z przekroczeniem wartości przedmiotowego zadania, określonej w budżecie projektu, a tym samym wykorzystaniem środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy, środki w kwocie 6 605,23 zł podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu. Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3185/14 uchylono decyzję z [...] września 2014 r. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję organu I instancji – w części zobowiązującej do zwrotu dofinansowania w kwocie 6.605,23 zł oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...] - w części zobowiązującej do zwrotu dofinansowania w kwocie 6.605,23 zł. Sąd uznał, że decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju – w zaskarżonej części - wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wada ta odnosi się również do decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. w części w jakiej zobowiązuje do zwrotu dofinansowania w wysokości 6 605,23 zł z tytułu przekroczenia o tą kwotę wydatków przewidzianych we wniosku na realizację zadania 1: Zarządzanie projektem. Uzasadniając wyrok WSA wskazał, że organy orzekające w obu instancjach nie oceniły wagi ani charakteru stwierdzonych naruszeń w świetle przepisu art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2016 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Sąd zwrócił uwagę na konieczność przeprowadzenia przez organ takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji wydał w dniu [...] stycznia 2016 r. nr [...] decyzję, w której zobowiązał beneficjenta do zwrotu kwoty 6 706,23 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych. Jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu kwoty 132 281,43 zł, wynikającej z rozwiązania umowy o dofinansowanie projektu, dokonanego na podstawie § 26 ust. 2 pkt 5 umowy. Jak wskazał Marszałek kwota wydatku podlegającego zwrotowi została zmniejszona i wynosi 4538,83 zł z powodu podwójnego finansowania wydatku w kwocie 2 066,40 zł rozliczonego w ramach działania 1. Zarządzanie projektem. W wyniku rozpoznania odwołania, Minister Rozwoju decyzją z [...] kwietnia 2016r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jak wskazał organ odwoławczy we wniosku o dofinansowanie projektu zaplanowano na zadanie 1 "Zarządzanie projektem" kwotę 216 525,00 zł, tymczasem Beneficjent w toku realizacji projektu zatrudnił dodatkową osobę do rekrutacji i promocji, a także dodrukował dodatkowe ulotki. W związku z poniesieniem dodatkowych kosztów z zakresu promocji projektu, przekroczono budżet zaplanowany we wniosku o dofinansowanie projektu o 6 605,23 zł (223 130,23 zł - 216 525,00 zł). Po uwzględnieniu ujawnienia wydatku podwójnie sfinansowanego przekroczona kwota wydatków na zadanie 1 "Zarządzanie projektem" wynosi 4 538,83 zł (6 605,23 zł - 2 066,40 zł). Minister wskazał ponadto, że Beneficjent w czasie realizacji projektu nie wystąpił do IP z prośbą o zwiększenie wartości ww. zadania. Odwołując się do wyroku WSA, organ odwoławczy wskazał, że naruszenie postanowień § 25 umowy poprzez samowolne zwiększenie wydatków na zadanie "Zarzadzanie projektem" spowodowało szkodę dla prawidłowej realizacji projektu i środków projektu (budżet UE). Działanie lub zaniechanie Beneficjenta, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków EFS jest wystarczające do uznania danego działania lub zaniechania za nieprawidłowość i żądania od Beneficjenta zwrotu środków, których nieprawidłowość dotyczy. Nie jest wymagane aby wystąpiła na skutek zaistnienia nieprawidłowości konkretna szkoda finansowa i udowodnienie przez organ jej wysokości. Następnie sprecyzowano, że poniesiony zatem w sposób nieprawidłowy wydatek, tj. wypełnia definicję nieprawidłowości zawartej w art. 2 ust. 7 rozporządzenia nr 1083/2006, zgodnie z którym nieprawidłowość to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Już w tym momencie zrealizowane są przesłanki określone w definicji nieprawidłowości, gdyż środki pomocowe zostały wydatkowane niezgodnie z procedurami, rozliczone w zatwierdzonych wnioskach o płatność i zrefundowane ze środków publicznych. Od powyższej decyzji E. C[...] spółka jawna złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zaskarżyła ww. decyzję w części dotyczącej nakazanie zwrotu 4538,83 zł jako wykorzystanej z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych. Wnosząc jednocześnie o uchylenie w części zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. W przedmiotowej skardze zarzucono: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pktl lit. a) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a konkretnie: a. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999, art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju przez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek bezpodstawnego przyjęcia, że kwota 4538,83 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych podlega zwrotowi z uwagi na stwierdzone nieprawidłowości; b. art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. w związku z art. 98 i art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na założeniu, iż pojęcie "nieprawidłowości" zdefiniowane w art. 2 pkt 7 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 swym zakresem obejmuje każde naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych; 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ww. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , a konkretnie naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 77 §1 k.p.a i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 2 pkt. 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, na skutek braku należytej wnikliwości i staranności przy rozpatrzeniu i ocenie stanu faktycznego, skutkiem czego był błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę wydania decyzji, a polegający na braku analizy, czy stwierdzona nieprawidłowość w przedmiotowym stanie faktycznym miała jakikolwiek wpływ na powstanie szkody bądź możliwość jej powstania w budżecie ogólnym Unii Europejskiej, w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, tym samym, nie było podstaw prawnych do mechanicznego wydania decyzji dotyczącej zwrotu środków; 3/ naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie art. 8 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń bądź ich brak, co uniemożliwiło realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności: a. brak jest w zaskarżonej decyzji analizy związku przyczynowo - skutkowego, czy stwierdzone uchybienia miały bądź mogły mieć jakikolwiek wpływ na powstanie szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego; b. nie odniesienie się do możliwości zatwierdzenia przez IP zmiany w projekcie, w zakresie przesunięcia części oszczędności budżetu na promocję projektu, które to przesunięcie zwiększyło ogólną wartość Zadania 1 - Zarządzanie Projektem, w sytuacji, w której w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały przesłanki do dokonania zatwierdzenia powyższych zmian na podstawie wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL, a dokonana zmiana umożliwiła osiągnięcie 100% celów projektu. W uzasadnieniu strona skarżąca w pierwszej kolejności nie zgodziła się z twierdzeniem organu, że każde naruszenie procedur dotyczących wydatkowania środków wspólnotowych, bez analizy okoliczności konkretnego przypadku, winno prowadzić do żądania zwrotu środków. Jej zdaniem organ nie dokonał prawidłowej wykładni definicji "nieprawidłowości", do czego był zobowiązany wyrokiem sądu, a mechanizm żądania zwrotu wkładu pochodzącego ze środków unijnych na realizację danego projektu powinien znajdować zastosowania wyłącznie w przypadku wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów unijnych. Podniesiono ponadto, że Skarżący od początku realizacji projektu zgłaszał problemy z rekrutacją uczestników, z tak trudnej grupy wiekowej tj. osobami powyżej 45 roku życia. Nieustannie poszukiwano właściwych metod dotarcia do grupy docelowej, a budżet zaplanowany na promocję okazał się w tej kwestii niewystarczający, Skarżący podjął zatem decyzję o przesunięciu części zaoszczędzonego budżetu z innych zadań na promocję projektu, która została niefortunnie umieszczona w tym wniosku o dofinansowanie nie jako osobne zadanie lecz jako cześć budżetu w zadaniu "Zarzadzanie projektem". Skarżący zwrócił uwagę na fakt, że udało mu się zrekrutować do projektu 52 osoby, a szkolenie ukończyło 50 osób, co pozwoliło na osiągnięcie wskaźników na poziomie i powyżej 100 %. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) oraz w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 cytowanej ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W kontekście powyższego trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia. W tym miejscu zważyć również należy, że niniejsza sprawa jest efektem orzeczenia WSA w Warszawie z 26 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3185/14, który uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] września 2014 r. w zakresie utrzymującym w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...] – w części zobowiązującej do zwrotu dofinansowania w kwocie 6.605,23 zł oraz decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. znak [...] - w części zobowiązującej do zwrotu dofinansowania w kwocie 6.605,23 zł. W uzasadnieniu przedmiotowego rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja Marszałka Województwa [...] z [...] lipca 2014 r. w części w jakiej zobowiązuje do zwrotu dofinansowania w wysokości 6 605,23 zł - wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w ocenie Sądu w obu instancjach nie wykazały związku pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE w świetle przepisów rozporządzenia nr 1083/2006. W konsekwencji Sąd polecił, by rozpoznając ponownie sprawę organ zbadał czy stwierdzone w rozpatrywanej sprawie naruszenie procedur stanowi ,,nieprawidłowość’’ na gruncie przepisów rozporządzenia nr 1083/2006. Mając powyższe na uwadze należy przypomnieć, że zgodnie z przepisem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Między oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, podczas gdy wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania mają wytyczać kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Związanie samego sądu oznacza, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez sąd poglądowi w pełnym zakresie oraz konsekwentnemu reagowaniu, w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przez organ administracji publicznej. Wobec tego ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, oraz oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Oceniając w tym kontekście zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą decyzję z [...] stycznia 2016 r. na wstępie warto przypomnieć przepisy leżące u podstaw ich wydania. Zgodnie zatem z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U. UE. 2006.210.25 z późn. zm.), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikację, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi. Rozporządzenie to reguluje także procedury odzyskiwania środków wypłaconych z funduszy unijnych. Zgodnie z art. 98 ust. 1 rozporządzenia 1083/2006, państwa członkowskie w pierwszej kolejności ponoszą odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji lub programów operacyjnych. Ponadto państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze (art. 98 ust. 2). Pojęcie nieprawidłowości zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006. Zgodnie z zawartą w tym przepisie definicją, przez nieprawidłowość rozumieć należy jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Nie sprowadza się ono tylko do sytuacji, w których szkoda rzeczywiście zaistniała, ale obejmuje również przypadki możliwości jej spowodowania przez jakiekolwiek naruszenie prawa wspólnotowego. Nie chodzi tu więc wyłącznie o szkodę rzeczywistą, ale także o szkodę potencjalną. Ze swej istoty szkoda potencjalna, czyli taka, która mogłaby wystąpić, jest niemierzalna. Z tego powodu nie można wymagać od Instytucji Zarządzającej, aby poddawała ocenie rozmiary i skutki naruszenia przepisów w zakresie realizacji programu operacyjnego dla finansów publicznych Unii Europejskiej. Wykładnia przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego przyjmowana przez Komisję Europejską i przez ETS jest szeroka – uznaje się, że przesłanka ta jest spełniona w przypadku naruszenia prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, czy też naruszenia prawa krajowego i uznanie go za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 prowadzi m.in. do obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo (art. 98). Na gruncie regulacji krajowych podstawowym aktem dotyczącym prowadzenia polityki rozwoju, kompetencji i uprawnień podmiotów prowadzących tę politykę oraz trybu współpracy między tymi podmiotami jest ustawa z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t.j. Dz. U. z 2016 r, poz. 383), która w rozdziale 5 zatytułowanym "Realizacja polityki rozwoju" zawiera m.in. przepisy określające sposób pozyskiwania środków finansowych z budżetu Unii Europejskiej przez beneficjentów, oraz zadania i obowiązki instytucji zarządzającej wynikające z postanowień rozporządzenia 1083/2006. Z przepisów tych (art. 25 pkt 1, art. 26 ust. 1) wynika, że instytucja zarządzająca, odpowiada za przygotowanie i prawidłową realizację programu operacyjnego. Do jej zadań należy między innymi zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o których mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego, określenie poziomu dofinansowania projektu, określenie systemu realizacji programu operacyjnego, zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych, dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów, prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego w tym kontroli poszczególnych dofinansowanych projektów, odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów projektów lub zadań, o których mowa w przepisach o finansach publicznych, zapewnienie właściwej informacji i promocji programu operacyjnego. Postępowanie w przedmiocie zwrotu przez beneficjenta dofinansowania uzyskanego w związku z realizacją projektu ma specyficzny charakter. Wynika to z następujących przyczyn: szczegółowe zasady dofinansowania projektu, oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa umowa zawierana z beneficjentem, którego projekt został wybrany do dofinansowania przez instytucję zarządzającą (instytucję wdrażającą, instytucję pośredniczącą). Umowa określa warunki dofinansowania projektu, oraz prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane, także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku nieprawidłowego ich wykorzystania (art. 30 ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju). Z drugiej strony – przepisy tej ustawy nie zawierają szczegółowej regulacji dotyczącej postępowania w sprawie zwrotu przez beneficjenta nieprawidłowo wykorzystanych środków. Ustawodawca wskazał jedynie na instytucję zarządzającą jako organ właściwy do odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi oraz wydawania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów – art. 26 ust. 1 pkt. 15 i 15a cyt. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Z przepisów powyższych wynika, że podstawą do żądania zwrotu przez instytucję zarządzającą środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, są postanowienia umowy o dofinansowanie zawartej przez beneficjenta, a jedynie w przypadku bezskutecznego upływu terminu do dobrowolnego zwrotu środków organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej (wdrażającej, pośredniczącej) wydaje na podstawie art. 207 ust. 9 w zw. z art. 11 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 885 z późn. zm.) decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków. Na etapie poprzedzającym wydanie decyzji o zwrocie płatności, o którym mowa w art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych instytucja żądająca zwrotu działa wyłącznie jako strona umowy, co wynika z regulacji zawartej w art. 207 ust. 8 tej ustawy i art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych i art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. W rozpoznawanej sprawie podstawę dofinansowania projektu pn. "+45 Profesjonalni i Skuteczni", współfinansowanego ze środków europejskich, stanowiła umowa zawarta w dniu [...] maja 2010 r. pomiędzy E. [...] spółka jawna jako Beneficjentem a Województwem [...] jako Instytucją Pośredniczącą o dofinansowanie projektu pod ww. nazwą, nr [...]. Obowiązki skarżącej Spółki określone w ramach warunków realizacji projektu, a także fakt wydania przez organ decyzji zobowiązującej Skarżącą do zwrotu środków europejskich nienależnie pobranych środków, wynikają więc z zawartej umowy. Zapis § 13 ust. 1 umowy z 21 maja 2010 r. o dofinansowanie ww. projektu przewiduje poddanie się przez Spółkę procedurze zwrotu całości lub części dofinansowania przy zaistnieniu stwierdzenia wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Jednocześnie § 3 umowy stanowi, że Beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z wnioskiem oraz zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków. Z kolei z Wytycznych z 28 grudnia 2009 r. wynika, że jednym z warunków koniecznych dla uznania wydatku za kwalifikowany jest to, by był on poniesiony zgodnie z zatwierdzonym budżetem projektu, z uwzględnieniem zasad konstruowania budżetu (rozdział 3 podrozdział 1 pkt 1 lit. e) "Zasady ponoszenia i uznawania wydatków za kwalifikowane określa podrozdział 3.4 Podstawowe zasady konstruowania budżetu projektu wytycznych. Beneficjenta obowiązują limity wydatków wskazane w odniesieniu do każdego zadania w budżecie projektu w zatwierdzonym wniosku o dofinansowanie projektu (pkt 5). W przypadku wprowadzania zmian do projektu, wydatki wynikające z tych zmian mogą zostać uznane za kwalifikowalne pod warunkiem zatwierdzenia zmian w projekcie przez podmiot będący stroną umowy (pkt 8). Ponadto również z § 3 umowy wynika, że w przypadku dokonania zmian w Projekcie, o których mowa w § 25 umowy, beneficjent zobowiązuje się do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem. Zgodnie z zapisami § 25 Beneficjent może dokonywać zmian w projekcie pod warunkiem ich zgłoszenia w formie pisemnej Instytucji Pośredniczącej nie później niż na 1 miesiąc przed planowanym zakończeniem realizacji projektu oraz przekazania aktualnego wniosku o dofinansowanie projektu i uzyskania pisemnej akceptacji IP w terminie 15 dni roboczych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Dalej, zgodnie ust. 2 niniejszego paragrafu umowy o dofinansowanie projektu "Beneficjent może dokonywać przesunięć w budżecie projektu określonym we wniosku (...) do 10% wartości środków w odniesieniu do zadania, z którego przesuwane są środki jak i do zadania, na które przesuwane są środki w stosunku do zatwierdzonego wniosku bez konieczności zachowania wymogu o którym mowa w ust. 1. Przesunięcia, o których mowa w zdaniu pierwszym, nie mogą: 1) zwiększać łącznej wysokości wydatków dotyczących cross - financingu w ramach Projektu; 2) zwiększać łącznej wartości zadania odnoszącego się do zarządzania Projektem.". Zatem przesłanką do wydania decyzji o zwrocie dofinansowania jest stwierdzenie przez organ, że środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: a) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; b) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa wart. 184 u.f.p.; c) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Procedury określone w art. 184 ustawy o finansach publicznych to procedury wynikające z umów międzynarodowych lub innych procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków europejskich. Wobec brzmienia art. 184 cyt. ustawy procedury te należy rozumieć szeroko, tzn. jako ogół wszystkich procedur (ustalonych na poziomie wspólnotowym i krajowym), w tym także postanowienia umowy o dofinansowanie Projektu, zgodnie z którymi dokonywane jest wydatkowanie środków europejskich. W przypadku stwierdzenia takiego naruszenia beneficjent, na podstawie przepisu art. 207 ust. 8 ustawy jest wzywany do zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności o kwotę podlegającą zwrotowi. W przypadku braku zwrotu oraz braku wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnej płatności organ wydaje decyzję w przedmiocie zwrotu dofinansowania otrzymanego ze środków europejskich. Zwrócić należy również uwagę, że w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjmuje się, że w przypadku naruszenia procedur wydatkowania środków z UE szkoda powstaje już w momencie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem (orzeczenie TSUE z 15.09.2005 r. nr I C 199/03; orzeczenie TSUE z 21.12.2011 r. nr I C 465/10). Skarżąca przekroczyła kwotę przewidzianą w budżecie na realizację zadania 1. Zarządzanie projektem, nie dopełniła ww. obowiązków uzyskania akceptacji IP i tym samym organ był uprawniony do uznania tych wydatków jako nadwyżki przeznaczonej na realizację zadania 1. We wniosku o dofinansowanie projektu zaplanowano na zadanie 1. kwotę 216 525,00 zł Skarżąca w toku realizacji projektu zatrudniła dodatkową osobę do rekrutacji i promocji, a także dodrukowała dodatkowe ulotki. W związku z poniesieniem dodatkowych kosztów z zakresu promocji projektu przekroczono budżet zaplanowany we wniosku projektu o 6 605,23 zł (po uwzględnieniu ujawnienia wydatku podwójnie sfinansowanego przekroczona kwota wydatków na zadanie. 1 wynosi 4 538,83 zł). Zatem w przypadku wykrycia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia, organ zobowiązany jest do odzyskania kwot, co wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, co powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Dlatego też, jak wskazano w obu decyzjach, Skarżąca poprzez poniesienie w sposób samowolny, niezgodny z postanowieniami umowy o dofinansowanie oraz z zatwierdzonym budżetem projektu wydatków na zadanie 1. Zarządzanie projektem doprowadziła do naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu otrzymanego dofinansowania. Poniosła zatem wydatki, których nie zaakceptowała IP przy zawieraniu umowy o dofinansowanie, jak również na późniejszym etapie realizacji projektu. Przedmiotowa sprawa, co Sąd podkreśla została przez organ rozpatrzona ponownie i ponad wszelką wątpliwość ustalono fakt zrefundowania ze środków projektowych wydatku poniesionego z naruszeniem Wytycznych co stanowi szkodę w budżecie UE, gdyż taki wydatek nie powinien sfinansowany. Brak zwrotu niewykorzystanych środków projektu stanowi naruszenie zapisów umowy o dofinasowanie projektu, a tym samym procedur obowiązujących przy realizacji projektu i spełnia definicję nieprawidłowości ujętą w art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia. Zgodnie z tą definicją szkoda w budżecie UE jest określona na dwa sposoby – jako szkoda rzeczywista lub szkoda potencjalna. Ta ostatnia szkoda wykracza poza szkodę realną i utracone korzyści w rozumieniu prawa cywilnego, obejmując niejako "utracone korzyści" które tylko potencjalnie mogły zostać utracone – wobec czego nie sposób oszacować ich rozmiaru. Dokonując zatem oceny prawidłowości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji z [...] stycznia 2016 r. Sąd doszedł do przekonania, że decyzje te znajdują oparcie w przytoczonych wyżej przepisach prawa, jak i spełniają wszystkie wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku z 26 maja 2015 r., sygn. akt: V SA/Wa 3185/14. Organy – z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego przy wydawaniu decyzji – uznały, że Skarżąca nie poddała akceptacji IP zwiększonych wydatków na zadanie. 1 w związku z tym doszło do zaistnienia przynajmniej potencjalnej możliwości wystąpienia szkody w budżecie UE w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, a zatem zaistniała sytuacja, o której mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., co skutkowało wydaniem decyzji o zwrocie dofinansowania. Zdaniem organu do żądania zwrotu środków w przypadku wystąpienia nieprawidłowości nie jest wymagane wystąpienie konkretnej szkody finansowej i udowodnienie jej wysokości. Wystarczającym jest wykazanie naruszenia prawa, które mogło doprowadzić do uszczuplenia środków unijnych. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wystąpiła jednak rzeczywista szkoda bowiem budżet ogólny UE poniósł stratę finansując wydatki niekwalifikowalne związane z przesunięciem środków na realizację zadania 1. Zarządzanie projektem. Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi Sąd stwierdził, odnośnie do pierwszego z nich, tj. naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. z związku art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006, że jest on nieuzasadniony. Słusznie zauważył w odpowiedzi na skargę organ, iż procedury wskazane w art. 184 ustawy o finansach publicznych, wynikają z aktów prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony - umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania Beneficjenta. Przy czym Skarżąca naruszyła również postanowienia Wytycznych, a nadto nie skorygowała wniosków o płatność. W wyniku tych działań sporny wydatek nie mógł zostać uznany za kwalifikowany, co uzasadniało zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych i wystąpienie o zwrot niekwalifikowanego wydatku. Co do kolejnego zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą, tj. naruszenia art. 70 ust. 1 lit. b oraz art. 98 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Państwa członkowskie obowiązane są do śledzenia wszelkich nieprawidłowości, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunku realizacji kontroli operacji, jak również uprawnione jest i obowiązane do wymierzania korekt finansowych. Temu służy system zatwierdzania zmian w projekcie i akceptacji wniosków o płatność. Zatem wobec niezgłoszenia zmian przez Skarżącą - w ramach dbałości o budżet UE – organ zasadnie wydał decyzję o zwrocie dofinansowania, co stanowiło również realizację zadania instytucji zarządzającej wskazaną w pkt 15 i 15a ustawy z 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki Wreszcie odnosząc się do wyjaśnień Skarżącej co do zasadności poniesienia dodatkowych wydatków na zadanie 1. Zarządzanie projektem związane z problemem rekrutacji uczestników i przesunięciem środków na ten cel – pomimo braku takiej możliwości - nie mogły zostać ocenione przez Sąd za zasadne. Uznanie zachowania Skarżącej polegającego na samowolnym, niezgodnym z umową przekroczeniu wydatków na określony cel za usprawiedliwione, prowadziłoby do wniosku, że niewypełnianie przez beneficjentów wymagań dotyczących wydatkowania otrzymanych na konkretne działania środków jest akceptowane i nie powoduje żadnych konsekwencji. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 7 oraz art. 77 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia wskazać należy, że organy w sposób prawidłowy przeprowadziły analizę naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ustawy o finansach publicznych i uzasadniły, że to naruszenie stanowiło nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 i art. 98 rozporządzenia 1083/2006. Przeto trzeba ocenić, że wszystkie wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z 26 maja 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3185/14 zostały zrealizowane, w konsekwencji czego skarga nie zasługuje na uwzględnienie i należało ją oddalić w oparciu o art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.