II SA/Go 798/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 27 maja 2011 r., nr VI/47/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1, § 2 , § 3 pkt 4 i 5 oraz § 5 zaskarżonej uchwały. W dniu 27 maja 2011r. Rada Gminy, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz.1591 z późn. zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz.U. z 2005r. Nr 180 poz. 1493 ze zm.) podjęła uchwałę nr VI/47/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Skargę na powyższą uchwałę złożył Prokurator Rejonowy, który zarzucił istotne naruszenie: – art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy poprzez nieuprawnione powtórzenie w §1 uchwały, iż powoływanie i odwoływanie członków zespołu dokonywane jest przez wójta w drodze zarządzenia, – art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 3 ustawy poprzez nieuprawnione powtórzenie w §2 uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego, – art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 2 ustawy poprzez wskazanie w §3 ust. 5 uchwały przesłanki odwołania przez wójta członka zespołu interdyscyplinarnego - skazania prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe, – art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w zw. z art. 9a ust. 8 ustawy poprzez nieuprawione powtórzenie w §5 uchwały, iż zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem, a podmiotami, których przedstawiciele powołani zostaną w zespole interdyscyplinarnym, W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy z dnia 27.05.2011r. nr VI/47/2011 w części dotyczącej § 1, § 2, § 3 ust. 5 oraz § 5. W odpowiedzi na skargę organ uznał ją za zasadną oraz wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego. W uzasadnieniu Wójt Gminy podał, że "wyeliminowanie stwierdzonych błędów" nastąpi na najbliższej sesji Rady Gminy. Pismem z dnia [...] października 2017r. Prokurator Okręgowy poparł skargę Prokuratora Rejonowego z tym, że zmodyfikował ją w części dotyczącej zakresu zaskarżenia i wniósł o stwierdzenie nieważności § 1, § 2, § 3 ust. 4 i 5, § 5 uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U nr 2017 r., poz. 1369 ze zm.– określanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie została złożona przez Prokuratora, do czego był on uprawniony na mocy art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu – w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy z dnia 27 maja 2011 r. nr VI/47/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania. Podstawę wydania tej uchwały stanowił art. 9a ust. 15 oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm. – określanej dalej także jako u.p.p.r.), zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie Gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 1922/11, Lex nr 1111761). Stosownie do treści art. 9a u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydenta miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3 - 5 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Na tle powyższych rozważań wskazać należy, że o składzie zespołu stanowi sama ustawa określając podmioty, których przedstawiciele obligatoryjnie i fakultatywnie wchodzą w jego skład. Żaden przepis ustawy nie upoważnia zatem rady gminy do kształtowania katalogu podmiotów, które tworzą zespół interdyscyplinarny. Dlatego należy zgodzić się ze skarżącym, że Rada wkroczyła w tym zakresie w materię uregulowana ustawą, co jest niedopuszczalne. Naruszenia zasad współpracy, zasady poufności i ujawnienia danych uzyskanych przy realizacji zadań oraz skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe ujęto w kwestionowanej uchwale jako przyczyny odwołania członka zespołu przez wójta. Nie można jednak nie zauważyć, że Rada Gminy, mimo powołania się na ustawowe upoważnienie do określenia trybu odwoływania członków zespołu, sformułowała pośrednio przesłanki, kwalifikacje personalne, niezbędne do pełnienia obowiązków członka zespołu interdyscyplinarnego, czego nie sposób pomieścić w zakresie nawet najszerzej rozumianego "trybu" czy też "sposobu" odwoływania członków. Kompetencje wynikające z tych pojęć odnoszą się bowiem do procedury, a więc samego procesu odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, w żadnym zaś razie nie upoważniają organu stanowiącego gminy do wprowadzenia – "przy okazji" określania "trybu i sposobu" odwoływania – przesłanek materialnoprawnych ograniczających lub wykluczających członkowstwo w zespole interdyscyplinarnym. Zwrócić przy tym należy uwagę, że ustawa nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać członek zespołu interdyscyplinarnego, ani też zasad jakich powinien on przestrzegać, a w szczególności ustawa nie nakłada na członków zespołu wymogu zachowania poufności. Jednocześnie ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), co eliminuje możliwość subdelegacji, a więc przekazania kompetencji normodawczych w tej sferze innemu organowi, w tym także radzie gminy. Argument przemawiający przeciwko legalności regulacji przyjętej w § 3 ust. 5 uchwały daje się wyprowadzić także z art. 10b ust. 2 pkt 3 u.p.p.r. Przepis ten, regulujący odwołanie członka Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie przed upływem kadencji, stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego odwołuje członka "w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe". Przyjęte unormowanie potwierdza tezę, że do sfery regulacji ustawowej – nie zaś uchwałodawczej na poziomie organu stanowiącego gminy – należy określenie przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu, gdyż rada gminy może określić jedynie "tryb i sposób" postępowania w takiej sprawie. Odnosząc się do kolejnego zarzutu skargi wskazać należy, że aktualnie w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. przykładowo wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14) oraz jeżeli uzasadnione jest to względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego. Mając na uwadze wskazane kryteria, które w określonych przypadkach uzasadniają powtórzenie treści przepisów ustawy, należało stwierdzić, że § 1 uchwały nie stanowi wiernego powtórzenie regulacji zawartej w art. 9a ust. 2 u.p.p.r. Jako modyfikacja przepisu rangi ustawowej wskazany przepis uchwały w sposób istotny narusza porządek prawny. Podkreślenia wymaga też, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w sposób jednoznaczny określa kwestię zawierania porozumień pomiędzy wójtem gminy, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego (art. 9a ust. 8 u.p.p.r.), w związku z czym nie można uznać, że dane zagadnienie zostało powierzone przez ustawodawcę do unormowania w ramach uchwały rady gminy. W tej sytuacji uczynienie przedmiotem regulacji uchwały kwestii zawierania porozumień pomiędzy wójtem gminy, a podmiotami wchodzącymi w skład zespołu interdyscyplinarnego należy kwalifikować jako istotne naruszenie przepisów prawa w zakresie przekroczenia kompetencji do stanowienia aktu prawa miejscowego (§ 5 zaskarżonej uchwały). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że każdy wypadek niewłaściwej realizacji upoważnienia ustawowego stanowi jednocześnie naruszenie zawartych w Konstytucji przepisów, które określają tryb i warunki wydawania aktów podustawowych (zob. m.in. wyroki TK: z dnia 5 listopada 2001 r., U 1/01, OTK 2001, nr 8, poz. 247; z dnia 30 stycznia 2006 r., SK 39/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 7; z dnia 22 lipca 2008 r., K 24/07, OTK-A 2008, nr 6, poz. 110). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawy. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.