III OSK 846/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1812/17 w sprawie ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z 26 lutego 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2014 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zobowiązał skarżącego do sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej S8 - Trasa Armii Krajowej na odcinku od węzła Konotopa do węzła Prymasa Tysiąclecia w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko. Zdaniem Marszałka Województwa Mazowieckiego, pomiary hałasu wykazały, że na przedmiotowym terenie występuje przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, a przegląd ekologiczny pozwoli określić zasięg i wielkość oddziaływania drogi na środowisko, a ponadto rozwiązania organizacyjne, techniczne i technologiczne w zakresie zwalczania hałasu oraz ewentualną konieczność utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W dniu 29 grudnia 2014 r. skarżący przedłożył przegląd ekologiczny. Upomnieniem z 24 lutego 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wezwał skarżącego do prawidłowego wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z [...] stycznia 2014 r., wskazując m.in., że złożony przegląd ekologiczny nie spełnia wszystkich wymogów ustalonych w ustawie z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm., obecnie Dz.U. z 2021 r., poz. 1973 ze zm. – dalej: p.o.ś.). W ocenie organu, przegląd ekologiczny wymagał uzupełnienia w zakresie przesłanek z art. 135 ust. 1 p.o.ś. Dotyczy to przeanalizowania wszystkich możliwości technicznych, technologicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie i ograniczenie oddziaływania akustycznego na środowisko, jak i niewłaściwego przedstawienia granic przebiegu proponowanych w przeglądzie obszarów ograniczonego użytkowania, które nie pokrywają się z izoliniami wyznaczającymi dopuszczalne poziomy hałasu. Dotyczy to także braku objęcia obszarem ograniczonego użytkowania terenów niezabudowanych, dla których nie opracowano miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na których występuje negatywne oddziaływanie akustyczne pochodzące od drogi. W odpowiedzi skarżący stwierdził, że obowiązek wskazany w decyzji z [...] stycznia 2014 r. nie podlega egzekucji, a decyzja ta została już w całości wykonana. W dniu 26 sierpnia 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego wystawił tytuł wykonawczy nr [...] z 26 sierpnia 2015 r. dotyczący obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającego z decyzji tego organu z [...] stycznia 2014 r. W tym samym dniu Marszałek Województwa Mazowieckiego nałożył na skarżącego grzywnę w celu przymuszenia. Pismem z 4 września 2015 r. skarżący złożył zarzut w sprawie postępowania egzekucyjnego, oparty na przesłankach z art. 33 § 1 pkt 1 i 5 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., obecnie Dz.U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm. dalej: u.p.e.a.), wskazując, że obowiązek, o którym mowa w tytule wykonawczym, został spełniony przez złożenie przeglądu ekologicznego. Postanowieniem z [...] września 2015 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego zajął stanowisko w sprawie zarzutu odmawiając ich uwzględnienia zarzutów. Podkreślił, że za wykonanie decyzji może być uznane jedynie złożenie kompletnego przeglądu ekologicznego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy postanowienie Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] września 2015 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów wniesionych w postępowaniu egzekucyjnym prowadzonym na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., Skargę na powyższe postanowienie wniósł skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że w obrocie prawnym funkcjonuje ostateczna decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r., z której "można wywieść" ciążący na skarżącym obowiązek wskazany w tytule wykonawczym. W tytule wykonawczym wskazano treść podlegającego egzekucji obowiązku i podstawę prawną tego obowiązku, zgodnie z decyzją z [...] stycznia 2014 r. nakazującą sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej S8 na wskazanym odcinku i w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko. Sąd I instancji podkreślił, że w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego obejmującego nakaz sporządzenia przeglądu ekologicznego, organ egzekucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności z prawem decyzji nakładającej ten obowiązek. Jest to jedna z podstawowych zasada postępowania egzekucyjnego, która obowiązuje także, gdy organ egzekucyjny jest jednocześnie wierzycielem. Organ może wówczas dokonać weryfikacji decyzji w przypadkach i w trybach przewidzianych przez przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.). W ocenie Sądu I instancji, dopuszczalność egzekucji w tej sprawie nie budzi wątpliwości. Organ egzekucyjny "łączył obowiązki wierzycielskie", a zatem dysponował niezbędnymi danymi do oceny zasadności zgłaszanych przez stronę zarzutów. Jak wynika z akt sprawy, organ I instancji przeanalizował okoliczności związane z wymagalnością obowiązków objętych tytułem zobowiązania, tożsamością obowiązku określonego w tytule wykonawczym z decyzją nakładającą obowiązek i z wykonaniem nałożonego obowiązku. W tym zakresie działania organu egzekucyjnego nie budzą zastrzeżeń. Sąd I instancji wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odniosło się do wszystkich zarzutów zażalenia, w tym także do zarzutu naruszenia "art. 33 ust. 1 pkt 3" u.p.e.a. Organ stwierdził bowiem, że tytuł wykonawczy z 26 sierpnia 2015 r. został wystawiony w oparciu decyzję tego organu z [...] stycznia 2014 r. Organ wyjaśnił jednocześnie, że w tytule wykonawczym wprawdzie błędnie podano numer decyzji z [...] stycznia 2014 r., jednak błąd ten nie ma wpływu na prawidłową identyfikację decyzji stanowiącą podstawę egzekwowanego obowiązku. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu wyrażone w tym zakresie. Oznacza to, że zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Organy obu instancji w wyniku przeprowadzonej analizy uznały, że skarżący nie wykonał w sposób prawidłowy obowiązku nałożonego decyzją z [...] stycznia 2014 r. Przedłożony przegląd ekologiczny nie spełniał wymogów ustalonych w art. 238 p.o.ś. i wymagał uzupełnienia z uwzględnieniem art. 135 ust. 1 i ust. 3b p.o.ś. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Polegało to na braku przeprowadzenia wszechstronnej kontroli działalności organów obu instancji, pomimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie rozpatrzyło zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia "art. 33 ust. 1 pkt 3" u.p.e.a. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy był zobowiązany rozpoznać wszystkie zarzuty oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu postanowienia, co w konsekwencji stanowiło również o naruszeniu art. 15 k.p.a. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 135 ust. 1 p.o.ś., co polegało na przyjęciu przez Sąd I instancji, że przepis ten determinuje zakres przeglądu ekologicznego. W ocenie skarżącego, art. 135 ust. 1 p.o.ś. określa przesłanki ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania, a jego adresatem jest Sejmik Województwa Mazowieckiego. Doprowadziło to do błędnego stwierdzenia braku kompletności przeglądu ekologicznego, co w konsekwencji stanowiło naruszenie "art. 33 ust. 1 pkt 1" u.p.e.a. wobec dopuszczenia do egzekwowania zrealizowanego już obowiązku. Po drugie, błędną wykładnię art. 135 ust. 3b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 16 maja 2016 r.), co doprowadziło do przyjęcia, że przepis ten determinuje zakres przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej S-8, podczas gdy przepis ten nie znajduje zastosowania do dróg krajowych (w tym ekspresowych). W konsekwencji stanowiło to naruszenie "art. 33 ust. 1 pkt 1" u.p.e.a. wobec dopuszczenia do egzekwowania zrealizowanego już obowiązku. Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie "art. 33 ust. 1 pkt 3" w związku z art. 3 § 1 u.p.e.a. co polegało na przyjęciu, że możliwe jest egzekwowanie niczym nieskonkretyzowanego obowiązku "uzupełnienia przeglądu ekologicznego" w sposób oderwany od wynikającego z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r. obowiązku "sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego". W konsekwencji umożliwiło to prowadzenie egzekucji obowiązków, które nie wynikają z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że niniejsza sprawa skierowana została do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej. Podstawę tego zarządzenia stanowił art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.). Biorąc pod uwagę gwarancję prawa do obrony, strona musi mieć zapewnione prawo do przedstawienia swojego stanowiska, tym samym odstępstwo od zachowania formy posiedzenia jawnego powinno nastąpić z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, co oznacza, że standardy ochrony praw stron i uczestników zostały zachowane. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy na posiedzeniu niejawnym było więc dopuszczalne. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa procesowego tj. art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., jak również art. 16 k.p.a. Zarzut ten zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie rozpatrzyło zarzutu zażalenia dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (nieprawidłowo powołanego w skardze kasacyjnej i w wyroku Sądu I instancji jako "art. 33 ust. 1"). Zarzut ten był przedmiotem rozpoznania (chociaż lakonicznego) przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w postanowieniu z 30 września 2015 r., natomiast został pominięty w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 maja 2017 r. Nie można uznać za rozpatrzenie tego zarzutu lakonicznego stwierdzenia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że "tytuł wykonawczy nr 1/2015 z dnia 26 sierpnia 2015 r. Marszałka Województwa Mazowieckiego został wystawiony w oparciu o decyzję tego organu z dnia [...] stycznia 2014 r.", szczególnie uwzględniając, że ten fragment uzasadnienia zaskarżonego postanowienia stanowi opis stanu faktycznego sprawy i odnosi się do stanowiska Marszałka Województwa Mazowieckiego zaprezentowanego w odpowiedzi na zażalenie skarżącego. Miało to istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ był to jeden z kluczowych zarzutów podnoszonych przez skarżącego. Zgodnie z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wystawienia tytułu egzekucyjnego), podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4 u.p.e.a. Natomiast w tej sprawie w tytule wykonawczym z 26 sierpnia 2015 r. wskazano, że podstawę prawną obowiązku stanowi decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r. nr "PŚ-V.7033.2.2014 r.", podczas gdy decyzja Marszałka Województwa Mazowieckiego z tej daty, nakładająca obowiązek przedłożenia przeglądu ekologicznego została opatrzona znakiem PŚ.V.7033.2.2012.DRU. Ponadto w tytule wykonawczym jako treść obowiązku wskazano "sporządzenie i przedłożenie przeglądu ekologicznego dla drogi ekspresowej S8 - Trasa Armii Krajowej, na odcinku od węzła Konotopa do węzła Prymasa Tysiąclecia, w zakresie oddziaływania akustycznego na środowisko, w terminie do 31 grudnia 2014 r.". Natomiast w tej sprawie nie ulega wątpliwości, że przedmiotowy przegląd ekologiczny został przez skarżącego złożony, lecz w ocenie Marszałka Województwa Mazowieckiego nie zawiera wszystkich, wymaganych prawnie elementów. Co więcej, konieczność uzupełnienia przeglądu ekologicznego zgodnie z przesłanym upomnieniem jest przez skarżącego konsekwentnie kwestionowana i nie wynika wprost z decyzji z [...] stycznia 2014 r., ale jest skutkiem dokonanej przez organ egzekucyjny interpretacji przepisów prawa materialnego. Wymogi formalne tytułu wykonawczego z art. 27 § 1 u.p.e.a. są przewidziane w określonym celu. Tym celem jest zagwarantowanie zobowiązanemu, że zostanie wyegzekwowany obowiązek, do którego rzeczywiście jest zobowiązany na podstawie decyzji organu. Wobec tego naruszenie wymogów formalnych tytułu wykonawczego musi przełożyć się na niebezpieczeństwo wyegzekwowania obowiązku, która nie obciąża zobowiązanego. Dopiero taki brak formalny tytułu wykonawczego, który tę gwarancję istotnie narusza, należy postrzegać w kategorii przesłanki do uznania zarzutów za zasadne i w konsekwencji do umorzenia postępowania egzekucyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju braki formalne mogą dotyczyć sporządzonego w tej sprawie tytułu wykonawczego, ale kwestia ta wymaga ponownej oceny wobec jej braku w zaskarżonym postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 maja 2017 r. Po drugie, w skardze kasacyjnej skarżący zarzucił także naruszenie prawa materialnego. Przede wszystkim, Sąd I instancji prawidłowo podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rozpatrując zarzut w postępowaniu egzekucyjnym wierzyciel, nie jest uprawniony do rozpatrywania zastrzeżeń podnoszonych przez zobowiązanego, które nie są związane z samym postępowaniem egzekucyjnym, ale dotyczą postępowania jurysdykcyjnego, w tym przypadku zakończonego decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r. nakładającą obowiązek złożenia przeglądu ekologicznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2000 r., III SA 1902/99, LEX nr 47235). Zarzuty oraz inne środki odwoławcze przysługujące w ramach postępowania egzekucyjnego nie mogą być bowiem wykorzystywane do weryfikacji decyzji administracyjnej stanowiącej podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Ponadto, zmiana lub uchylenie takiej decyzji może nastąpić wyłącznie w ramach jednego z trybów szczególnych unormowanych w k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 października 1999 r., IV SA 1104/96). W konsekwencji co do zasady w postępowaniu egzekucyjnym nie można kwestionować wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydania decyzji w zakończonym postępowaniu jurysdykcyjnym. Zasada ta nie w pełni znajdzie zastosowanie w tej konkretnej sprawie. Wynika to z tego, że przedmiotem egzekucji jest nie samo wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r., ale prawidłowość wykonania tego obowiązku. Przyjąć zatem należy, że podnosząc w skardze kasacyjnej (a także na wcześniejszych etapach postępowania sądowoadministracyjnego i egzekucyjnego) zarzuty naruszenia przepisów p.o.ś., skarżący nie kwestionuje prawidłowości wydania decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] stycznia 2014 r., ale podstawę prowadzenia przez ten organ, będący zarówno organem egzekucyjnym, jak i wierzycielem, egzekucji administracyjnej. To z kolei oznacza, że kwestia zastosowania w tej sprawie art. 135 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 135 ust. 3b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r., a nie jak podaje skarżąca 16 maja 2016 r.), powinna zostać oceniona jeszcze przez organ egzekucyjny w ramach rozpoznania zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 1 lub 3 u.p.e.a., a następnie w ramach kontroli tego postępowania sprawowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Dotyczy to w szczególności art. 135 ust. 3b p.o.ś, który w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2016 r. nie dotyczył przedsięwzięć polegających na budowie drogi krajowej. Tego rodzaju kontroli Sąd I instancji nie dokonał, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Po trzecie, mając na uwadze sformułowaną wyżej ocenę prawną, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji będzie zobowiązany dokonać pełnej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z 18 maja 2017 r., a w szczególności w zakresie odniesienia się przez ten organ do zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 3 u.p.e.a., jak i w zakresie zasadności prowadzenia egzekucji administracyjnej w kontekście zastosowania art. 135 ust. 1 p.o.ś., jak i art. 135 ust. 3b p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2016 r.). Z tych względów i na podstawie 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis.