II SA/Wa 708/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Przemysław Szustakiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z dnia [...] marca 2017 r. brak numeru w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. zasądza od Prezesa Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezes Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej jako Prezes PARP) decyzją z dnia [...] marca 2017 r. (nazwaną rozstrzygnięciem), na podstawie art. 17 w zw. z art. 16 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 – dalej jako u.d.i.p.), utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2017 r. rozpatrujące wniosek W. D. z dnia [...] marca 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosku o dofinansowanie dla projektu pn. "Przebudowa DW [...] w B. na odcinku od skrzyżowania ul. C. z ul. M. do skrzyżowania ul. C. z ul. S. (DK[...])" złożonego przez Miasto B. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes PARP wskazał, iż wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. W. D. wystąpił do PARP o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wniosku o dofinansowanie dla projektu pn. "Przebudowa DW [...] w B. na odcinku od skrzyżowania ul. C. ul. M. do skrzyżowania ul. C. z ul. S. (DK[...])" złożonego przez Miasto B. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. sygn. [...] wnioskodawca został poinformowany, iż wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. Jednocześnie w tym samym piśmie poinformowano, że wnioskowane informacje, z uwagi na art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości (Dz. U. z 2016 r. poz. 359 – dalej jako ustawa o PARP) nie są udostępniane. Wobec powyższego zainteresowany pismem z dnia [...] marca 2017 r. złożył, w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 2 ustawy o PARP, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozstrzygnięciem zawartym w piśmie PARP z dnia [...] marca 2017 r. Odwołujący się we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wniosek o dofinansowanie został złożony przez Miasto B., reprezentowane przez Prezydenta Miasta B., a więc posiada walor dokumentu urzędowego, 2) art. 6f ustawy o PARP, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana informacja dotyczy metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy, 3) art. 6 ust. 1 pkt 4 lit c u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy wystąpienia o dofinansowanie poczynionego przez organ władzy publicznej. Wnioskodawca wniósł o uchylenie w całości skarżonego rozstrzygnięcia i udostępnienie informacji wskazanej w piśmie z dnia [...] marca 2017 r. Uznając zarzuty przedstawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy za niezasadne, Prezes PARP rozstrzygnięciem z dnia [...] marca 2017 r. orzekła jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, iż w sprawie spełniony jest zakres podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż PARP jest państwową osobą prawną utworzoną na mocy ustawy o PARP, która realizuje zadania z zakresu administracji rządowej, określone w programach rozwoju gospodarki. W zakresie realizacji zadań może ona udzielać pomocy finansowej, a jej przychodami są m.in. dotacje z budżetu państwa. Jest ona zatem podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Co do spełnienia zakresu przedmiotowego u.d.i.p. Prezes PARP podniósł, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 6f ustawy o PARP, dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy nie podlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. W zakresie realizacji zadań Agencja może udzielać pomocy finansowej: jednostkom samorządu terytorialnego oraz ich związkom (art 6b ust. 1 pkt 4 ustawy o PARP). Tym samym, przepis art. 6f ustawy o PARP, w swoim literalnym brzmieniu zawiera ustawowy zakaz udostępniania wszelkich dokumentów zawartych we wniosku o udzielenie pomocy finansowej przez PARP. Użycie w tym przepisie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności" oznacza tylko przykładowo wymienienie danych. Zatem błędnie wnioskodawca przyjął, że wymienione dane odnośnie metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach - stanowią katalog zamknięty, który może znaleźć się we wniosku o dofinasowanie. Prezes PARP podkreślił, że w przypadku, gdy jest to uzasadnione szczególnymi względami, ustawodawca jednoznacznie wyłącza dostęp do niektórych rodzajów albo źródeł informacji, jako informacji publicznej, jak to ma miejsce w przypadku danych zawartych we wnioskach o dofinansowanie skierowanych do PARP (wyrok NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 752/14). Niejednokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał w swoim orzecznictwie, że "w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych". Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku. Odrębna regulacja dotyczy, bowiem tylko togo, co wynika z ustawy szczególnej. Stąd PARP wskazał, że żądano dane, dotyczą jednoznacznie przesłanek określonych w art 6f ustawy o PARP i nie mogą być udzielone na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej przez PARP (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1516/11). Prezes PARP nadmienił, że art. 6f ustawy o PARP koresponduje również z art. 41 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1808), który stanowi, iż pracownicy podmiotów realizujących zadania określone w ustawie są zobowiązani do ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, jak również innych informacji podlegających ochronie na podstawie odrębnych przepisów, o których powzięli wiadomość w związku z toczącymi się postępowaniami lub realizacją innych zadań określonych w ustawie (ust. 1), przy czym ochroną tą nie są objęte informacje powszechnie dostępne, wskazanie podmiotu ubiegającego się o pomoc, beneficjenta pomocy, informacje o wielkości i formie udzielonej mu pomocy oraz o jej przeznaczeniu, podstawie prawnej, a także o podmiotach udzielających pomocy (ust. 2). Decyzja Prezesa PARP z dnia [...] marca 2017 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia, zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w terminie 14 dni, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz strony zwrotu poniesionych, a niezbędnych kosztów postępowania, skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 1a pkt 1 ustawy o PARP, poprzez jego niezastosowanie, 2) art. 6 ust. 2 u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wniosek o dofinansowanie został złożony przez Miasto B., a więc posiada walor dokumentu urzędowego, 3) art. 6f ustawy o PARP, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że wnioskowana informacja dotyczy metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy i w następstwie niewłaściwe jego zastosowanie, 4) art 6 ust. 1 pkt 4 lit. c u.d.i.p., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy wniosek o udostępnienie informacji dotyczy wystąpienia o dofinansowanie poczynionego przez organ władzy publicznej; 5) art. 41 ust. 1, 2 ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, poprzez niewłaściwe ich zastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, iż wnioskodawcą dofinansowania inwestycji będącej w kręgu zainteresowania skarżącego jest Miasto B., reprezentowane przez Prezydenta Miasta B. Wniosek o dofinansowanie dotyczy przebudowy ul. K. [...] w B. Należy więc do zadań własnych gminy i służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty. Stąd, w związku z § 5 pkt 1 Statutu Miasta B., wniosek o dofinansowanie projektu nr [...] pn.: "Przebudowa ul. K. [...] w B. — etap II (przebudowa drogi wojewódzkiej [...] zapewniającej połączenie z siecią [...]) Przebudowa DW [...] w B. na odcinku od skrzyżowania ul. C. z ul. M. do skrzyżowania ul. C. z ul. S. (DK [...]) - tytuł projektu i Planu Transportowego [...]", jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym, a ponadto niewątpliwie pochodzi od organu władzy publicznej, jakim jest Prezydent Miasta B., realizującej przy tym kompetencje określone w ustawach. Stąd też ww. wniosek o dofinansowanie, w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., jest dokumentem urzędowym i posiada walor informacji publicznej, a PARP jest w jego posiadaniu. Z tego też względu, na gruncie u.d.i.p., PARP jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezes PARP wniósł o jej oddalenie oraz w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże zasadniczo z innych powodów, aniżeli zostały w niej podniesione. Przedmiotem żądania wniosku skarżącego z dnia [...] marca 2017 r. było udostępnienie wniosku Miasta B. o dofinansowanie dla projektu pn. ".Przebudowa DW [...] w B. na odcinku od skrzyżowania ul. C. z ul. M. do skrzyżowania ul. C. z ul. S. (DK[...])". W sprawie nie budzi wątpliwości, iż Prezes PARP - adresat wniosku inicjującego postępowanie - jest co do zasady zobowiązany do udostępniania informacji publicznej. Z racji na przedmiot wniosku skarżącego, istota sprawy sprowadzała się do oceny tego, czy ustawa o dostępie do informacji publicznej znajduje zastosowanie w odniesieniu do ww. wniosku Miasta B. i regulacji zawartych w art. 6f ustawy o PARP. W tym zakresie kluczowe znaczenie ma art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowiący, iż przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, zgodnie z którym w u.d.i.p. ustawodawca przyznał prymat regulacjom szczególnym, przed regulacjami omawianego aktu prawnego. Za takim ukształtowaniem podstaw prawnych dostępu do informacji publicznej przemawiają względy racjonalne. Oczywistym przecież jest, iż u.d.i.p. nie może regulować w sposób wyczerpujący zasad dostępności wszelkich informacji pojawiającej się w przestrzeni publicznej. Istnieją bowiem regulacje szczególne, które z uwagi choćby na specyfikę przedmiotu, którego dotyczą, nie poddają się ogólnym regułom dostępności omawianych informacji. W ocenie Sądu, taką regulacją szczególną w stosunku do u.d.i.p. jest ustawa o PARP, która w art. 6f ust. 1 wyłącza spod reżimu u.d.i.p. wnioski o dofinasowanie projektu składanego do PARP. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b, w tym dane zawarte w składanych przez nie wnioskach o udzielenie pomocy finansowej, w szczególności dotyczące metodyki, opisu, koncepcji projektu, planowanych lub osiągniętych wskaźników lub rezultatów, potencjału finansowego i organizacyjnego w tym zaplecza technicznego wnioskodawcy niepodlegające, na podstawie odrębnych przepisów ujawnieniu w odpowiednich rejestrach, ewidencjach lub wykazach, mogą być przez Agencję udostępniane wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań. Co do charakteru przedmiotowego wniosku, w odniesieniu do postanowień u.d.i.p., wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne. W wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 3070 (publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż: "Fakt, że wniosek o dofinansowanie projektu jest następnie załącznikiem do podpisanej umowy nie oznacza bowiem, że wniosek ten nabiera przez to cech dokumentu publicznego. Wskazać należy, iż każda sprawa administracyjna realizowana przez organ administracji publicznej generuje określoną ilość dokumentów, wśród których są zarówno dokumenty prywatne, jak i dokumenty urzędowe. Kluczowe zaś jest, czy dokumenty te zawierają dane stanowiące informację publiczną (zob. wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r. o sygn. akt I OSK 431/11). Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji, a dokładniej – nośników tych informacji. Skoro zatem wniosek o dofinansowanie projektu (będący załącznikiem umowy z PARP) nie jest sam w sobie informacją publiczną, lecz dokumentem prywatnym – to nie podlega on udostępnieniu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej". Powołując się na poglądy doktryny należy zasygnalizować, iż potraktowanie prywatnych dokumentów składanych w konkursie jako stanowiących same w sobie informację publiczną mogłoby prowadzić do nadużycia prawa, wykorzystywania trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej niezgodnie z jej celem. Istniałoby bowiem ryzyko np. kradzieży intelektualnej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 21-23). W ocenie Sądu, w sprawie nie ma istotnego znaczenia, czy wniosek o dofinasowanie pochodzi od podmiotu publicznego, tutaj jednostki samorządu terytorialnego i stanowi dokument urzędowy, czy też podmiotu prywatnego i stanowi dokument prywatny, bowiem wyraźną wolą ustawodawcy jest aby wszystkie wniosku, bez względu na to od kogo pochodzą, mogły być udostępniane tylko określonym w art. 6f ust. 1 ustawy o PARP podmiotom. Świadczy o tym kategoryczne stwierdzenie ustawodawcy: "wyłącznie na wniosek organów administracji publicznych oraz organów ochrony prawnej na podstawie odrębnych przepisów albo podmiotom, którym Agencja powierzyła lub zleciła realizację zadań, w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań". W ślad za stanowiskiem NSA wyrażonym w powołanym powyżej wyroku należy powtórzyć, iż "uznanie składanych w konkursie o dofinansowanie dokumentów za niepodlegające udostępnieniu jako informacja publiczna – nie przeczy temu, że informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. stanowić mogą nie tylko informacje wytworzone czy przetworzone przez organ, lecz każde znajdujące się w posiadaniu władz publicznych bądź wykonujących zadania publiczne, także te przedłożone przez podmioty prywatne. Należy jednak wyraźnie odróżnić samą informację publiczną od nośnika ją zawierającego. Nie jest zatem wykluczone np. udostępnienie informacji o charakterze publicznym, zawartych w złożonych wnioskach i załącznikach do nich czy zawartych umowach, mimo że same wnioski i załączniki będą stanowić niepodlegający uznaniu za informację publiczną dokument prywatny". W tym wypadku należy uznać, iż sam wniosek z uwagi na jego formę stanowi nośnik informacji i jest wyłączony z reżimu u.d.i.p., natomiast informacja jaka została w tym wniosku zawarta (o sprawach publicznych) może podlegać udostępnieniu w oparciu o przepisy u.d.i.p. lecz bez udostępnienia samego wniosku i jego załączników. Na gruncie niniejszej sprawy, z uwagi na podmiot wnioskujący o dofinasowanie, należy opowiedzieć się za potrzebą ochrony tych wszystkich informacji ujawnionych we wniosku o dofinasowanie, które mają istotne znaczenie dla autora projektu, choćby był nim podmiot sektora publicznego. Jest to niezbędne z uwagi na potrzebę ochrony własności intelektualnej, najogólniej ujmując wszelkich dóbr posiadających wartość w obrocie gospodarczym, bowiem jak stwierdził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 105/11 (publik. LEX nr 1128742), art. 6f ustawy z dnia 9 listopada 2000 r. o utworzeniu Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości stanowi w istocie przepis mający za zadanie zapewnić ochronę prawną tajemnicy przedsiębiorcy. Czyniąc założenie, że ustawodawca postępuje w sposób racjonalny, brak jest podstaw do przyjęcia, że tworząc przepis prawa, tj. art. 6f ust. 1 o PARP wyłączający spod ogólnego dostępu dane dotyczące podmiotów, o których mowa w art. 6b (w tym jednostek samorządu terytorialnego i ich związków – art. 6b pkt 4), mógłby doprowadzić do sytuacji, w której to wyłączenie nie obowiązywałoby na gruncie przepisów u.d.i.p. W świetle powyższego uprawnione jest stanowisko, że art. 6f ust. 1 ustawy o PARP nie zezwala na udostępnienie w trybie przepisów u.d.i.p. wniosków o dofinasowanie pochodzących od podmiotów enumeratywnie wymienionych w art. 6b ust. 1 pkt 1- 9 tej ustawy. Zatem, co do zasady Prezes PARP prawidłowo nie udostępnił skarżącemu żądanej wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. informacji, lecz uczynił to w niewłaściwej formie. Podkreślić należy, iż w u.d.i.p. brak jest przepisu prawa stanowiącego podstawę do wydania decyzji administracyjnej w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy. Decyzja, jako władczy akt organu administracji publicznej powinien zaś mieć wyraźną podstawę w przepisach rangi ustawowej, co wynika zarówno z art. 7 Konstytucji RP, jak i z art. 6 k.p.a. Oznacza to konieczność istnienia kompletnej normy materialnej, determinującej wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określającej kompetencję organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego (por T. Kiełkowski: Sprawa administracyjna, Zakamycze 2004, s. 36-38; por. też uchwała NSA z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, LEX nr 190272). Ewentualne niejasności regulacji materialnoprawnej nie mogą być eliminowane przez odwoływanie się do treści art. 104 k.p.a. jako zasady ogólnej rozstrzygania sprawy w formie decyzji. Stwierdzenie zawarte w art. 104 § 1 k.p.a., że załatwienie sprawy następuje przez wydanie decyzji, odnosi się tylko do sytuacji, gdy z mocy przepisów prawa materialnego lub innych przepisów powszechnie obowiązujących załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej właśnie formie prawnej. Decyzja administracyjna jest bowiem kwalifikowaną czynnością konwencjonalną, toteż kompetencja do jej wydania powinna być wyraźnie przewidziana. Zatem w sytuacji, gdy nie obowiązuje żaden przepis prawa materialnego uprawniający do załatwienia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej, czyli brak jest wyraźnego przyzwolenia ustawodawcy do ukształtowania stosunku prawnego w drodze decyzji administracyjnej, nie można domniemywać, że możliwe jest wydanie tego rodzaju aktu przez organ administracji publicznej. Aby wydać decyzję administracyjną, trzeba dysponować wyraźną podstawą prawną i to w niewątpliwy sposób wynikającą z ustawy, a nie wyinterpretowaną w drodze wykładni. Skoro tej podstawy w obowiązującym ustawodawstwie nie można odnaleźć, nie ma podstaw do wydania indywidualnego rozstrzygnięcia w trybie przewidzianym w k.p.a. (por. glosa aprobująca E. Łętowskiej do wyroku NSA z dnia 20 czerwca 2001 r., sygn. akt II SA/Gd 2869/2000, publ.: OSP 2002/4/53; postanowienie NSA z dnia 27 lutego 1991 r., sygn. akt II SA/91, LEX nr 10281). W świetle powyższych rozważań, biorąc pod uwagę przepisy u.d.i.p. (w szczególności art. 16 u.d.i.p. określający przypadki w jakich można wydać decyzję administracyjną), trafna jest konkluzja, iż zarówno u.d.i.p., jaka ustawa o PARP nie zawierają przepisów, które upoważniałyby Prezesa Agencji do wydawania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, gdy przepisy u.d.i.p. nie będą miały zastosowania w danej sprawie. W takim zaś przypadku do wnioskodawcy nie kieruje się decyzji administracyjnej lecz pismo informacyjne, co też Prezes PARP pierwotnie uczynił. Mając powyższe na uwadze Sąd zobligowany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.