I OSK 841/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Tamara Dziełakowska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 531/17 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 531/17 oddalił skargę J. M. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. M., reprezentowany przez adwokata wyznaczonego z urzędu J. J.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wspływ na wynik sprawy tj.: art. 3 §1 i §2 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), powoływanej dalej jako "K.p.a.", polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działania organu administracyjnego nie uchylił zaskarżonej decyzji pomimo tego, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 7, art. 77 §1 i art. 80 K.p.a. poprzez to, że: a) organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i pominął okoliczność, że schorzenia, na które cierpi skarżący, nie tylko stanowiły dla niego przeszkodę zatrudnienia, ale również mogły stanowić barierę dla potencjalnych pracodawców do zatrudniania skarżącego, co w konsekwencji stanowiło przeszkodę uniemożliwiającą podjęcie mu zatrudnienia w badanym przez organ okresie; b) organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i pominął okoliczność, że stan zdrowia skarżącego (przebyta chemioterapia oraz przeszczep organu), stanowią istotną przeszkodę w podjęciu zatrudnienia; c) organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i pominął okoliczność, że skarżący czynił kroki w celu podniesienia swoich umiejętności zawodowych, a co za tym idzie atrakcyjności w oczach potencjalnego pracodawcy, co oznacza, że czynił starania, by podjąć zatrudnienie, jednak z przyczyn od niego niezależnych takiego zatrudnienia nie udało się uzyskać z uwagi na konkurencję na rynku pracy; d) organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sprawie i pominął okoliczność, że w sytuacji, gdyby faktycznie nie istniały przeszkody w podjęciu przez skarżącego pracy, to byłby on w stanie wykazać niemal cały okres wymagany do nabycia uprawnienia w trybie zwykłym, co powoduje zasadność uwzględnienia wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku; e) organ nie podjął wszystkich czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj. nie dokonał ustaleń w zakresie obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącego pracy przy uwzględnieniu specyfiki jego choroby, a także stopy bezrobocia panującej w regionie miejsca zamieszkania skarżącego w okresie; f) organ dokonał błędnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, w wyniku której uznał, że okoliczności, z powodu których skarżący nie spełnił ustawowych wymogów do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym, nie miały charakteru szczególnego, a nadto były okolicznościami, które skarżący mógł przezwyciężyć w sytuacji, gdy prawidłowa, wszechstronna ocena materiału dowodowego sprawy powinna doprowadzić do przyjęcia, że skarżący nie spełnił ustawowych warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym z powodu braku możliwości podjęcia zatrudnienia wywołanego stanem zdrowia, w którym się znajduje od kilkunastu lat i który uniemożliwia mu podjęcie pracy; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 887 ze zm.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem świadczenia. Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 §2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych. Ocenę naruszenia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej poprzedzić należy przypomnieniem treści żądania skarżącego. Otóż J. M. we wniosku z [...] października 2016 r. zwrócił się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z [...] lutego 2916 r. nr [...], odmówił przyznania świadczenia. Organ uznał, że nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocenę tę podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym na wstępie wyroku wskazując, że została ona należycie uzasadniona i tym samym uznając, że nie była dowolna. Skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach kasacyjnych, a zatem rozpatrzeniu w pierwszej kolejności, co do zasady, powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku, został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania. Jednakże zakres postępowania dowodowego wynika z przesłanek ukształtowanych przez prawo materialne. Dlatego też obydwa zarzuty kasacyjne w niniejszej sprawie pozostają ze sobą w związku Podstawę materialnoprawą zaskarżonej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stanowił art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia - odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu - przez osoby, które nie spełniają warunków do jego uzyskania w zwykłym trybie. Świadczenia z ww. przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są bowiem finansowane z budżetu państwa (art. 84 ww. ustawy) a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia. Omawiane świadczenie, co podkreślił również Sąd I instancji, nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że przede wszystkim konieczne jest wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "zwykłego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek szczególnych okoliczności. Ocena, czy w sprawie zaistniały szczególne okoliczności, usprawiedliwiające brak wymaganych okresów w opłacaniu składek, należy do organu, który musi ustalić i zbadać stan faktyczny danej sprawy, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak to podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a., nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku. W sprawie nie jest kwestionowane, że skarżący, na dzień orzekania przez organ administracyjny, nie mógł podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy. Zgodnie bowiem z orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] grudnia 2015 r. skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy od [...] czerwca 2015 r. Z przyjętych przez Sąd Wojewódzki ustaleń organu wynika, że wnioskodawca w okresie 58 lat, tj. na dzień powstania całkowitej niezdolności do pracy, udokumentował 26 lat, 3 miesiące i 25 dni łącznych okresów ubezpieczenia. W okresie 10 lat przypadających przed dniem powstania całkowitej niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – nie udokumentował żadnego z tych okresów. W okresie od [...] maja 2002 r. do [...] czerwca 2015 r. wnioskodawca nie wykonywał pracy objętej opłacaniem składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, był natomiast zarejestrowany jako bezrobotny. W okresie tym nie była w stosunku do skarżącego orzeczona całkowita niezdolność do pracy, zatem nie zostało wykazane przez skarżącego, że przyczyną braku uprawnień do uzyskania renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia uniemożliwiający kontynuowanie zatrudnienia bądź inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Okoliczności powyższe wynikają z akt sprawy. Nie zostały one podważone przez skarżącego, a w toku postępowania administracyjnego nie wskazał on żadnego innego zdarzenia bądź trwałego stanu wykluczających aktywność zawodową. Skarżący ani we wniosku ani w odwołaniu, ani w skardze nie wskazał żadnych okoliczności związanych ze stanem zdrowia, które uniemożliwiałyby mu znalezienie pracy w okresie 13 lat poprzedzających całkowitą niezdolność do pracy. Okoliczności powoływane przez skarżącego dotyczyły wyłącznie tego, że wypracowany przez niego staż jest stosunkowo długi, że nikt nie pomógł mu w tym okresie w znalezieniu pracy, a okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżący odniósł do braku możliwości znalezienia pracy, ale na dzień złożenia wniosku. Skarżący załączył bowiem dokumentację medyczną dotyczącą leczenia w okresie późniejszym (karta konsultacyjna z [...], Oddział w G. z [...] stycznia 2017 r. i wyniki badań laboratoryjnych z 2016 r.). Wskazywane w skardze kasacyjnej okoliczności dotyczące braku obiektywnych możliwości podjęcia przez skarżącego pracy przy uwzględnieniu specyfiki jego choroby, a także stopy bezrobocia w regionie miejsca zamieszkania skarżącego oraz podnoszenia przez niego kwalifikacji zawodowych, które w istocie mogłyby mieć znaczenie w sprawie, nie zostały w toku postępowania administracyjnego podniesione przez skarżącego ani w żaden sposób udokumentowane. Tak jak zostało to już wskazane powyżej, nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z regułami określonymi w K.p.a., nie może oznaczać zwolnienia strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku i przerzucenia w istocie inicjatywy dowodowej na organ. Zasadnie też Sąd Wojewódzki uznał, że sam fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w Urzędzie Pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Aby okres pozostawania bez pracy można było uznać za szczególną okoliczność, to należy udowodnić, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową (ponadprzeciętną) aktywnością - samo zarejestrowanie w Urzędzie Pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie jest wystarczające. Stan sprawy został zatem przez organy prawidłowo ustalony na podstawie kompletnie zebranego materiału dowodowego i prawidłowo zaaprobowany przez Sąd Wojewódzki. Okoliczności sprawy zostały rozpatrzone i prawidłowo ocenione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Oznacza to, że nie można podzielić zasadności zarzutów skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 §1 i §2 i art. 145 §1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 §1 oraz art. 80 K.p.a. Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przez niewłaściwe zastosowanie, nie jest również zasadny. Za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Analizując niniejszą sprawę pod kątem istnienia "szczególnych okoliczności" Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, że nie zostały one wykazane w rozumieniu ww. przepisu. Przywołane zdarzenia nie miały charakteru zewnętrznego, obiektywnego i niezależnego od woli skarżącego kasacyjnie. Sama trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącego, którą dostrzegł Sąd pierwszej instancji, nie może być uznana za okoliczność, o której mowa w art. 83 ust. 1 cytowanej powyżej ustawy. W świetle powyższych rozważań, wobec niespełnienia przesłanki "szczególnych okoliczności" uzasadniających niedopełnienie przez skarżącego wymagań, od których uzależnione jest przyznanie prawa do świadczenia w trybie zwykłym, Sąd nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, a organ nie miał podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy na zasadzie art. 83 ust. 1 ww. ustawy. Reasumując, zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej okazały się niezasadne, tak więc Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na datę wszczęcia postępowania sądowego w tej sprawie, uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz adwokata ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.