II SAB/Wa 39/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 października 2017 r. sprawy ze skargi M. P. na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpatrzenia wniosku skarżącego M. P. z dnia [...] listopada 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala skargę w pozostałym zakresie; 4. zasądza od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego M. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. M. P. zwrócił się do Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej: 1 – dokumentacji, na podstawie której dokonano wyboru obsługi prawnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w tym materiały przetargowe, tj. SWIZ, kryteria wyboru, informacje ile innych podmiotów zgłosiło zainteresowanie świadczeniem usług polegających na obsłudze prawnej PIIB, 2 - kopii umów zawartych przez samorząd zawodowy PIIB z podmiotami świadczącymi obsługę prawną na rzecz PIIB, 3 - zestawienia kosztów jakie ponosi PIIB z wyszczególnieniem poszczególnych kancelarii prawnych lub innych podmiotów świadczących obsługę prawną na rzecz PIIB. W dniu [...] grudnia 2016 r. M.P. sporządził skargę na bezczynność pytanego organu w rozpoznaniu wniosku z [...] listopada 2016 r. wnosząc o zobowiązanie Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do udzielenia żądanej informacji, o wymierzenie pytanemu podmiotowi grzywny, orzeczenie ze bezczynność ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. pytany podmiot zwrócił się do wnioskodawcy z wezwaniem, do wykazania interesu publicznego w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej – w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Polska Izba Inżynierów Budownictwa wniosła o odrzucenie skargi z uwagi na brak wezwania pytanego podmiotu do usunięcia naruszenia prawa. Nadto Izba podniosła, iż pismem z 5 grudnia 2016 r. wezwała wnioskodawcę do wykazania interesu publicznego w dostępie do informacji publicznej przetworzonej a strona nie uczyniła zadość temu wezwaniu, a co za tym idzie przedwcześnie wniosła skargę na bezczynność. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, sprawowaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga analizowana pod tym kątem zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności, odnosząc się do najdalej idącego zarzutu pytanego podmiotu i wniosku o odrzucenie skargi wskazać należało, że brak było przesłanek ku temu, aby wniosek taki uwzględnić. Cechą nadrzędną procedury związanej z dostępem do informacji publicznej jest bowiem szybkość postępowania, o czym świadczy chociażby ustawowy obowiązek rozpoznania wniosku w terminie czternastu dni. W związku z powyższym, w orzecznictwie Sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, że w przypadku skarg na bezczynność w rozpoznaniu wniosków o udostępnienie informacji publicznej, nie należy uzależniać możliwości wniesienia takich skarg do Sądu, od uprzedniego zrealizowania przez stronę skarżącą procedury opisanej w art. 37 § 1 K.p.a. i wzywania pytanego podmiotu do usunięcia naruszenia prawa. Stosowanie tej procedury prowadziłoby bowiem do nieuzasadnionego wydłużania czasu, jaki ustawodawca zakreślił pytanym podmiotom na rozpoznanie wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Kolejną kwestią, do której Sąd administracyjny musiał się odnieść z urzędu, nawet mimo tego, że nigdy nie była ona kwestionowaną przez Polską Izbę Inżynierów Budownictwa było to, że organ pytany, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782.) obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne, oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Z przywołanej regulacji wynika, iż ustawodawca w zakresie obowiązku udzielania informacji publicznej, zrównał organy samorządów zawodowych i gospodarczych z władzami publicznymi. Omawiany przepis wywodzi się bezpośrednio z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przywołany przepis Konstytucji RP potwierdza więc generalne uprawnienie obywateli do dostępu do informacji m. in. o działalności organów samorządu zawodowego. Nadto dodać należało, że z art. 61 ust. 1 Konstytucji nie sposób skutecznie wywieść, iż dostęp do omawianych informacji uzależniony jest od kumulatywnego spełnienia przez organ samorządu zawodowego dwóch przesłanek, tj. wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca spełnienie ww. wymogów połączył jedynie z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności innych osób oraz jednostek organizacyjnych. Nie połączył ich zaś z uprawnieniem do uzyskiwania informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Materia uregulowania dostępu do informacji o działalności ww. organów samorządowych została bowiem opisana w pierwszej części drugiego zdania ust. 1 art. 61 Konstytucji RP. Zwrot użyty w tej części tj. "prawo to obejmuje również..." w sposób jednoznaczny wskazuje na intencję ustawodawcy zrównania problematyki dostępu do informacji o działalności organów samorządu zawodowego i gospodarczego z dostępem do informacji o działalności organów władzy publicznej. Regulacja odnosząca się do innych osób oraz jednostek organizacyjnych, została zaś umiejscowiona w dalszej części zdania drugiego omawianego przepisu, po przecinku. Taki zabieg stylistyczny, w myśl zasad prawidłowej legislacji wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości na wolę ustawodawcy wyodrębnienia tej regulacji od unormowań odnoszących się do organów samorządu gospodarczego i zawodowego. Również ustawodawca tworząc ustawę o dostępie do informacji publicznej, w sposób zgodny z powyższymi konkluzjami zinterpretował art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Dopiero bowiem w pkt 5 ust. 1 art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawarł uregulowania dotyczące innych osób lub jednostek organizacyjnych i połączył uprawnienie do uzyskania informacji o ich działalności od kumulatywnego spełnienia przesłanki wykonywania zadań publicznych i dysponowania majątkiem publicznym. Stąd też, w ocenie tutejszego Sądu, art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie rozszerza ustalonego w Konstytucji RP zakresu podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, a ustawodawca tworząc omawianą ustawę nie przekroczył umocowania zawartego w art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. W świetle powyższego, w ocenie składu orzekającego przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) jest kompatybilny z uregulowaniem zawartym w przepisie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Regulacje konstytucyjne zostały bowiem w pełni inkorporowane do ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stąd bez wpływu na rozstrzygnięcie pozostawała kwestia tego, że podmiot pytany nie gospodaruje mieniem komunalnym czy majątkiem Skarbu Państwa. Dla powstania po stronie organu obowiązku udzielenia informacji publicznej, wystarczającym jest bowiem spełnienie jednej z przesłanek wyżej omówionych. Przechodząc zaś do meritum niniejszej sprawy wskazać należało, iż okolicznością niesporną było to, że Polska Izba Inżynierów Budownictwa jest organem samorządu zawodowego (w myśl art. 3 ust. 2 ustawy z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa samorząd zawodowy inżynierów budownictwa tworzą członkowie zrzeszeni w izbie inżynierów budownictwa). Okolicznością wynikającą z uregulowań prawnych jest też to, że wykonuje on w zakresie objętym żądaniem, zadania publiczne. Samo pojęcie "zadania publiczne", jest sformułowaniem niezwykle szerokim i pojemnym. Najogólniej więc rzecz ujmując, zadania takie charakteryzują się użytecznością dla wszystkich obywateli Państwa. Dotyczą bowiem dobra powszechnego, w zakresie sfery innej, niż sfera prywatna. Jedną z takich zaś właśnie sfer publicznych, jest niewątpliwie tworzenie ładu przestrzennego w drodze projektowania obiektów budowlanych. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 15.12.2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa wykonywanie zawodu inżyniera budownictwa polega na projektowaniu obiektów budowlanych, ich realizacji, nadzorze nad procesem ich powstawania, utrzymaniu tych obiektów oraz na edukacji w tym zakresie. Z powyższej regulacji w sposób niezbity wynika więc, że inżynierowie budownictwa wykonują zadania, w których obrębie znajduje się materia dobra powszechnego, a więc mającego charakter dobra publicznego. Za trafnością powyższej konkluzji przemawia również to, że wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, przysługuje wyłącznie osobom wpisanym na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego (art. 6 ust. 1 cyt. ustawy). Stąd też działania samorządu inżynierów budownictwa, polegające na zrzeszaniu inżynierów budownictwa, jak też polegające na nadawaniu i pozbawianiu uprawnień budowlanych, noszą znamiona zadań publicznych. Wobec powyższego, w ocenie tutejszego Sądu, nie budzi najmniejszych wątpliwości fakt, że analizując omawianą problematykę przez pryzmat treści art. 4 ust. 1 pkt 2) ustawy organ pytany winien być uznany, jako zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. Co zaś się tyczy samej materii informacji publicznej, to ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej określa ją bardzo szeroko, jako każdą informację w sprawach publicznych. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ww. ustawy i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Ustawa powyższa nie definiuje pojęcia sprawy publicznej. W związku z tym, dla wyjaśnienia pojęcia sprawy publicznej, należy kierować się treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Na prawo do informacji publicznej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, składa się również uprawnienie do wglądu do dokumentów urzędowych, których definicja zawarta jest w art. 6 ust. 2 cytowanej ustawy. Tak więc informacją publiczną jest treść dokumentów i innych materiałów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, które mają walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów urzędowych, odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi, bądź w jakikolwiek sposób ich dotyczących. Są więc nią też m.in treści dokumentów i materiałów bezpośrednio wytworzonych przez organy. Zgodnie zaś z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno - techniczną. Żaden przepis prawa nie nakłada na dysponenta takiej informacji obowiązku nadawania tejże czynności szczególnej formy. Ważne także przy tym jest, że dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów urzędowych (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy). Oznacza to, że skarżący, zainteresowany uzyskaniem dostępu do wskazanej informacji swoje prawo do informacji publicznej może zrealizować, udając się do organu w celu zapoznania się z treścią tych dokumentów lub też może to nastąpić w inny wskazany przez skarżącego sposób, choćby poprzez wydanie kserokopii dokumentów. Ostatecznie to bowiem wnioskodawca określa formę, w jakiej organ ma mu udostępnić żądaną informację. Tak więc organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 omawianej ustawy, rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej, co do zasady może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego, 6. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż nie posiada żądanej informacji. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno - technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, lub też nie podejmuje innej z ww. czynności. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Przez owo milczenie należy zaś oczywiście rozumieć brak aktywności organu w jednej z przedstawionych wyżej form. Przenosząc powyższe wywody na realia faktyczne niniejszej sprawy tutejszy Sąd nie miał wątpliwości, że pytanie zadane Polskiej Izbie Inżynierów Budownictwa dotyczyło szeroko rozumianej sfery informacji publicznej. Jak wynika z całokształtu sprawy, wątpliwości w tym zakresie nie zgłaszał również pytany podmiot. Wręcz przeciwnie, w piśmie z 5 stycznia 2017 r. skierowanym do wnioskodawcy przyznał tę okoliczność pisząc o "informacji publicznej przetworzonej". Kolejną kwestią wymagającą wyjaśnienia było to, w jaki sposób winna zachować się fundacja w odniesieniu do wniosku po stwierdzeniu, że dotyczył on informacji publicznej o charakterze przetworzonym. W pierwszej kolejności organ winien o powyższym spostrzeżeniu poinformować wnioskodawcę i wezwać go do wykazania, że uzyskanie żądanej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Następnie, w razie braku reakcji wnioskodawcy na powyższe żądanie pytany organ mógłby wydać decyzję administracyjną, mocą której odmówiłby udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wobec nie wykazania przez autora pytania że uzyskanie spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ewentualnie, w przypadku gdy pytany organ w powyższym wezwaniu zakreślił wnioskodawcy termin dla wykazania omawianej okoliczności oraz wskazał rygor, jaki zastosuje w razie braku odpowiedzi (np. rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania), po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu mógłby zastosować wskazany rygor i poinformować o powyższym kroku wnioskodawcę. Przenoszą przedmiotowe rozważania na realia faktyczne sprawy wskazać należało, iż pytany podmiot uchybił powyższym obowiązkom. Nie wydał bowiem decyzji administracyjnej mocą której odmówiłby udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, wobec nie wykazania przez autora pytania że uzyskanie spornej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Nie zastosował także zakreślonego w wezwaniu z dnia 5 stycznia 2017 r. rygoru i nie powiadomił wnioskodawcy, że jego wniosek pozostawił bez rozpoznania. Brak dokonania powyższych czynności świadczy niezbicie o tym, że pytany podmiot dopuścił się bezczynności w sprawie. Dodatkowo zwrócić trzeba było uwagę na to że bezczynność ta trwała już w momencie wniesienia rozpoznawanej skargi. Skarga opatrzona jest bowiem datą [...]grudnia 2016 r. Widnieje na niej także prezentata pytanego podmiotu z dnia [...]grudnia 2016 r. W sytuacji więc, gdy wezwanie skierowane do wnioskodawcy domagające się wykazania szczególnie istotnego interesu w uzyskaniu informacji publicznej przetworzonej żądanej we wniosku z dnia [...] listopada 2016 r., pochodzi z dnia 5 stycznia 2017 r. (a nie jak podaje pytany podmiot w odpowiedzi na skargę z 5 grudnia 2016 r.) a więc z daty po wniesieniu skargi na bezczynność, skarga ta w chwili jej wniesienia była zasadna. Na dzień jej wniesienia przez wnioskodawcę, pytany podmiot mimo upływu miesiąca od zgłoszenia żądania, nie podjął bowiem żadnych czynności w sprawie. Rozpoznając niniejszą sprawę tutejszy Sąd doszedł do przekonania, iż bezczynność jakiej dopuścił się organ nie nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Adresat wniosku jest organem ale wyłącznie w znaczeniu funkcjonalnym. Powyższe uzasadnia tezę, iż bezczynność jakiej się dopuścił, nie była wynikiem złej woli a raczej przejawem znikomego doświadczenia w materii uregulowanej tematyką ustawy o dostępie do informacji publicznej. W świetle powyższego nie zachodziła również potrzeba nakładania na bezczynny organ grzywny. W związku z powyższym należało orzec jak w pkt 1 wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., oddalając skargę w pozostałej części na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.