II OSK 1622/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. NSA Anna Żak po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. sprawy ze skargi ka od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1853/17 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia w oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 21 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1853/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę J. R. (dalej zobowiązany albo skarżący) na postanowienie Ministra Zdrowia (dalej Minister) z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] wydane w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia. Wyrok zapadł w oparciu o następujące ustalenia: Wojewoda Pomorski postanowieniem z dnia [...] lutego 2016 r., nr [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w wysokości 500 zł, w celu przymuszenia do wykonania obowiązku poddania szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince, różyczce małoletniej córki – O. R. urodzonej [...] 2002 r. - zgodnie z tytułem wykonawczym z dnia [...] grudnia 2015 r. wystawionym przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Starogardzie Gdańskim. Z postanowienia tego wynika także, że w przypadku niewykonania przez zobowiązanego obowiązku w wyznaczonym terminie, nakładane będą dalsze grzywny w wysokości określonej art. 121 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej u.p.e.a.), lub zastosowane zostaną inne środki egzekucyjne. Dodatkowo Wojewoda obciążył skarżącego opłatą w wysokości 50,00 zł za czynności egzekucyjne. Po rozpatrzeniu zażalenia zobowiązanego Minister w postanowieniu z dnia [...] czerwca 2017 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. dalej: k.p.a.), podzielił argumentację organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie egzekucyjne mające na celu przymuszenie do wykonania obowiązku o charakterze niepieniężnym, tj. polegającego na zaszczepieniu małoletniego dziecka, było prowadzone w sposób prawidłowy. Minister przeanalizował materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie podzielił zarzutów skarżącej odnośnie do naruszenia przez Wojewodę art. 156 § 1 pkt 5, art. 124 § 2, art. 10 i 81 k.p.a. ani art. 29 § 1 i 2 oraz art. 119 § 1 u.p.e.a. Podstawą prawną do nałożenia obowiązku szczepień przeciw wybranym chorobom zakaźnym jest art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2013 r. poz. 947 ze zm., dalej u.z.ch.z.), który zobowiązuje osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym na zasadach określonych w ustawie, przy czym zgodnie z art. 5 ust. 2 ww. ustawy w odniesieniu do osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych (m.in. dziecko) odpowiedzialność za wypełnienie tego obowiązku ponosi osoba sprawująca nad tą osobą prawną pieczę, albo jej opiekun faktyczny (zwykle są to rodzice). Przepisy określające obowiązek poddawania dzieci szczepieniom ochronnym ustanawiają prawną powinność poddania dziecka szczepieniu ochronnemu. Przepisy te określają wszystkie istotne cechy danego obowiązku, tj. podmiot na którym ten obowiązek ciąży, okoliczności, w których obowiązek ten się aktualizuje oraz jego zakres i czas realizacji na podstawie aktualnych zaleceń publikowanych w Programie Szczepień Ochronnych. Mając na uwadze zarzut skarżącego dotyczący nie wykonanego badania kwalifikacyjnego do szczepień dziecka, organ podkreślił, że to na skarżącym, jako rodzicu małoletniego dziecka i w związku z tym jego opiekunie prawnym - spoczywał obowiązek zgłoszenia się z dzieckiem do lekarza sprawującego nad nim opiekę profilaktyczną w celu przeprowadzenia badań kwalifikacyjnych w celu wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Skarżący nie zgłosił się do lekarza ani na badanie, ani na szczepienie dziecka, a zatem słuszne było działanie Wojewody polegające na wydaniu postanowienia z dnia [...] lutego 2016 r., którym nałożył na skarżącego obowiązek wykonania szczepień u małoletniego dziecka. W aktach sprawy brak jest również zaświadczenia lekarskiego o istnieniu przeciwwskazań zdrowotnych do zaszczepienia małoletniego dziecka. Minister podsumowując wskazał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że skarżący nie podejmował żadnych działań w kierunku zaszczepienia małoletniego dziecka, w tym w pierwszej kolejności zgłoszenia się na wykonanie badania kwalifikacyjnego. Zarzut odnośnie niewykonalności obowiązku zaszczepienia dziecka z uwagi na niewykonanie badania kwalifikacyjnego do szczepień w ocenie Ministra nie mógł być uznany za zasadny, zatem nie można było stwierdzić naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra z [...] czerwca 2017 r. złożył zobowiązany wnosząc o jego uchylenie, o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. WSA uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienia nie naruszały prawa. Poza sporem pozostawało, że skarżący sprawuje opiekę nad małoletnią córką O. - ur. [...] 2002 r., a więc spoczywa na nim odpowiedzialność wynikająca z art. 5 ust. 2 u.z.ch.z., zgodnie z którym w przypadku osoby nieposiadającej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowiedzialność za wypełnienie obowiązków, o których mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje prawną pieczę nad osobą małoletnią lub bezradną, albo opiekun faktyczny. Z akt sprawy wynika, że skarżący nie poddał małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom ochronnym, co skutkowało wszczęciem postępowania egzekucyjnego tytułem wykonawczym nr [...] wystawionym przez wierzyciela - Państwowego Powiatowego Inspektora w Starogardzie Gdańskim w dniu [...] grudnia 2015 r. Wobec niewykonania obowiązku, organ egzekucyjny (Wojewoda) zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. WSA jednocześnie wyjaśnił, że uwzględnienie zarzutów skargi podważających istnienie obowiązku, tryb i czas szczepień ochronnych, czy też wskazujących na niewykonalność obowiązku szczepień nie było możliwe w niniejszym postępowaniu z tego względu, że tego rodzaju zarzuty mogłyby znaleźć uzasadnienie wyłącznie jako zarzuty do postępowania egzekucyjnego. Obowiązek szczepień ochronnych jest uregulowany prawnie i ma ścisły związek z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych u osób przebywających na terytorium RP. Profilaktyka przed chorobami epidemicznymi jest konstytucyjnym obowiązkiem władz publicznych (zob. art. 68 ust. 4 Konstytucji). W ramach realizacji tego obowiązku państwo opracowuje Program Szczepień Ochronnych, który co roku jest modyfikowany stosownie do aktualnej sytuacji epidemiologicznej, a do którego to programu odsyła § 5 ww. rozporządzenia. Programy szczepień na poszczególne lata precyzyjnie wskazują, przeciwko jakim chorobom zakaźnym i w jakim miesiącu życia i roku życia, powinno zostać zaszczepione dziecko – co jednocześnie stanowi negatywną odpowiedź na zarzut skargi o braku konieczności poddania dziecka szczepieniu w konkretnym roku życia skoro czas wyznaczono do 19 roku życia. Jednocześnie do realizacji Programu Szczepień Ochronnych mogą być użyte wszystkie zarejestrowane i dostępne w Polsce preparaty szczepionek o różnym stopniu skojarzenia, a schemat szczepienia powinien być zgodny z zaleceniami producenta. Tytuł wykonawczy w sprawie obejmuje obowiązek szczepień niezrealizowanych, mimo konieczności ich odbycia w okresie wskazanym w kalendarzu szczepień. Oznacza to, że obowiązek poddania dziecka skarżącego szczepieniom wymienionym w tytule wykonawczym jest obowiązkiem wynikającym z ustawy. W rozpoznawanej sprawie nieprzeprowadzenie badania kwalifikacyjnego spowodowane było niestawieniem się rodziców wraz z małoletnim dzieckiem na badanie kwalifikacyjne i szczepienie w podmiocie leczniczym. Skarżący nie dostarczył przy tym zaświadczenia lekarskiego o przeciwwskazaniach medycznych do wykonania szczepienia obowiązkowego u małoletniej córki. Po upływie terminu szczepień wynikającego z obowiązującego Programu Szczepień Ochronnych na dany rok, obowiązek zaszczepienia dziecka stał się wymagalny. O realizacji szczepień obowiązkowych i kwalifikacji do ich podania u dziecka decyduje każdorazowo lekarz, po uprzednim wykonaniu szczegółowego badania obecnego stanu zdrowia dziecka oraz zebraniu potrzebnych informacji podczas wywiadu z rodzicem, a nie rodzic, który ze względu na przekonania sprzeciwia się wykonaniu szczepień w okresach uzasadnionych medycznie i epidemiologicznie. Nadzór nad realizacją obowiązku szczepień ochronnych u osób do 19 roku życia sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, które w zakresie swoich właściwości wykorzystują, zgodnie z uprawnieniami, przysługujące im środki prawne. W konsekwencji powyższego, WSA uznał, że ustawowy obowiązek poddania się szczepieniom ochronnym wynikający z przepisów prawa, w stosunku do córki skarżącego stał się wymagalny. Tym samym, w sprawie zaistniały prawne przesłanki do wszczęcia postępowania egzekucyjnego (poprzez wystawienie tytułu wykonawczego), a następnie - do wydania postanowienia o nałożeniu grzywny wraz z opłatą za czynności egzekucyjne. Zdaniem Sądu, orzeczona grzywna (w zakresie jej wysokości) jest zgodna z art. 121 § 1 u.p.e.a., a wydane w tym przedmiocie przez organy obu instancji postanowienia, nie naruszają przepisów prawa materialnego, ani procesowego - tj. dotyczących podstawy prawnej nałożenia grzywny w celu przymuszenia i zachowania gwarancji procesowych skarżącej, w tym art. 10 § 1 i 77 § 1 k.p.a. oraz 80 i 81 k.p.a. W skardze kasacyjnej zobowiązany, reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok z dnia 21 lutego 2018 r. w całości, zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: I. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), przez jego niezastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy przy orzekaniu przez Sąd na mocy art. 134 p.p.s.a. w granicach sprawy, bez związania zarzutami skargi, istniały podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia jako wydanego z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni przepisów: 1) art. 5 ust. 1 pkt 2 u.z.ch.z. i art. 17 ust. 1-2 tej ustawy oraz § 1 i 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień poprzez bezpodstawne przyjęcie, że powołane przepisy są podstawą prawną umożliwiającą nałożenie przez organ obowiązku poddania dziecka obowiązkowym szczepieniom ochronnym według Programu Szczepień Ochronnych (wywodzenie obowiązków prawnych spoza katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego), jak i przez przyjęcie, że w sytuacji braku wykonania badania kwalifikacyjnego obowiązek wykonania szczepienia jest wykonalny, 2) art. 17 § 1 u.z.ch.z. w zw. z § 3 pkt 1, 2, 3, 5, 9, 11, 12 rozporządzenia w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych, przez ich błędną wykładnię i uznanie, że przepisy te dają podstawę do przyjęcia, że w przypadku dziecka skarżącego, które ukończyło 16 rok życia upłynął termin do wykonania obowiązku szczepienia, w sytuacji gdy zgodnie z tymi przepisami, termin wykonania tego obowiązku upływa z ukończeniem przez dziecko 19 roku życia (błonica, tężec, krztusiec), 3) art. 17 ust. 1 i 2 u.z.ch.z., przez ich błędną wykładnię i wyrażenie niewłaściwego poglądu, jakoby obowiązek wykonania badania kwalifikacyjnego wchodził w zakres obowiązku poddania szczepieniu, w sytuacji gdy powołane przepisy nie pozwalają na taką interpretację, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego poglądu WSA o dopuszczalności egzekucji i wykonalności obowiązku szczepiennego mimo niewykonania badania kwalifikacyjnego, 4) art. 8 ust. 2, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności polegające na utrzymaniu w mocy decyzji przymuszającej skarżącego do poddania dziecka zabiegowi nakreślonemu przepisem prawa (przewidzianym w źródle prawa powszechnie obowiązującego) przy braku stworzenia systemu odszkodowawczego i braku wiarygodnego rejestru niepożądanych odczynów poszczepiennych podlegającego nadzorowi sądowemu. II. naruszenie art. 119 § 1 u.p.e.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia nakładającego grzywnę pomimo naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 29 u st. 1 u.p.e.a., polegające na zaniechaniu badania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej, jak i właściwości organów (wydanie postanowienia przymuszającego pomimo nieistnienia obowiązku w dniu jego wydania). Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia sądowi I instancji, przeprowadzenie rozprawy, zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie wniósł nadto o zwrócenie się z zapytaniem do Trybunału Konstytucyjnego co do zgodności z Konstytucją art. 2, art. 5 ust. 1 pkt 2 oraz art. 17 ust. 1, 10 pkt 1 i pkt 2, ust. 11 u.z.ch.z., z art. 2, art. 30, 31 ust. 1, 2, 3 oraz art. 68 ust. 1, 2, 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji, wnosząc o zawieszenie postępowania sądowego do czasu wydania wyroku przez Trybunał. W odpowiedzi na skargę kasacyjną z dnia 13 czerwca 2018 r. Minister wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny wobec niezidentyfikowania wystąpienia którejkolwiek z podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, ograniczony był do sformułowanych we wniesionym środku odwoławczym podstaw, które nie zasługiwały na uwzględnienie. W treści zawierają one polemikę z rzeczowymi i pogłębionymi argumentami sądu I instancji, przemawiającymi za koniecznością poddania córki zobowiązanego przewidzianymi prawem szczepieniami ochronnymi przeciw odrze, śwince i różyczce. Na aprobatę nie zasługiwały zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, błędnie połączone z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania (pkt I podstaw kasacyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela tok rozumowania przedstawiony w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2018 r. odnośnie do podstawy prawnej, w oparciu o którą wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne dotyczące poddania córki zobowiązanego szczepieniom ochronnym. To, że szczepienia ochronne prowadzone są zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany rok, ogłaszanym w formie komunikatu przez Głównego Inspektora Sanitarnego nie oznacza, że ich zakres oderwany jest od powszechnie obowiązującej materii normatywnej. Podstawą wydania tego komunikatu jest art. 17 ust. 11 u.z.ch.z. To ustawodawca zadecydował o sposobie uregulowania materii dotyczącej obowiązkowych szczepień ochronnych. Przyjęcie określonego kalendarza szczepień wynika z konieczności uwzględnienia uwarunkowań medycznych, w tym czasu oraz rodzaju podawanych dzieciom szczepionek. Trudno byłoby oczekiwać, aby materią tą miał zajmować się sam ustawodawca, który w przywołanym akcie prawnym wyraźnie stanowi o obowiązku szczepień ochronnych, kwestie szczegółowe pozostawiając rozstrzygnięciu na niższych poziomach decyzyjnych. Ubocznie należy tylko zauważyć, że skarżący kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy naruszenia przepisów prawa materialnego błędnie powołał się na przepisy nie obowiązującego już rozporządzenia Ministra Zdrowia z 19 grudnia 2002 r. w sprawie wykazu obowiązkowych szczepień ochronnych oraz zasad przeprowadzania i dokumentacji szczepień (Dz.U. z 2002 r., nr 237, poz. 2018), które utraciło moc z dniem 1 października 2011 r., kiedy to weszło w życie rozporządzenie Ministra Zdrowia z 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obowiązkowych szczepień ochronnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 753 ze zm.). Przedmiotem obowiązku podlegającego egzekucji było poddanie córki zobowiązanego obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciwko odrze, śwince i różyczce. W komunikacie Głównego Inspektora Sanitarnego okres czasu, w którym powinny zostać podane dzieciom poszczególne szczepionki został określony precyzyjnie. Trudno przyjąć wobec tego, że zobowiązany miałby prawo do modyfikowania odgórnie wyznaczonych terminów szczepień. Jak stanowi art. 17 ust. 2 u.z.ch.z., wykonanie obowiązkowego szczepienia ochronnego poprzedzone jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym celem wykluczenia przeciwwskazań do jego wykonania. Trafnie skonstatował w tej materii WSA, że konieczność poddania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym oznacza również powinność poddania się badaniom kwalifikacyjnym, celem wykluczenia przeciwwskazań do wykonania obowiązkowego szczepienia ochronnego. Odmowa wzięcia udziału w badaniu uniemożliwia wykonanie szczepienia i powinna być traktowana jako odmowa poddania się temu szczepieniu. Konieczność wykonania obowiązku poddania osoby małoletniej obowiązkowym szczepieniom ochronnym nie pozostaje w sprzeczności z art. 8 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 47 Konstytucji RP oraz art. 8 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wprost przeciwnie, z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych do zwalczania chorób epidemicznych oraz zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Obowiązek ten nie pozostaje w sprzeczności z poszanowaniem życia prywatnego i rodzinnego jednostki. Innymi słowy - materia dotycząca szczepień ochronnych nie znajduje się w jakimkolwiek związku ze sferą prywatności jednostki. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 119 § 1 u.p.e.a. Sąd I instancji dokonał oceny legalności postanowienia o nałożeniu na skarżącego kasacyjnie grzywny w celu przymuszenia trafnie uznając, że jest ono zgodne z prawem. Z kolei w ramach kontroli sądowej tego rozstrzygnięcia weryfikacji nie podlega sama dopuszczalność egzekucji administracyjnej oraz właściwość organu egzekucyjnego. Tego rodzaju kwestie mogły zostać podniesione przez zobowiązanego w ramach zarzutów, a nie zastosowania konkretnego środka egzekucyjnego. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odnośnie wniosku o skierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego, NSA nie znalazł podstaw do wystąpienia z nim we wnioskowanym w skardze kasacyjnej zakresie. W tej bowiem sprawie mamy do czynienia ze zderzeniem się dwóch interesów indywidualnego i ogólnospołecznego, co wymaga uwzględnienia zasady proporcjonalności, która jest jednym z filarów demokratycznego państwa prawnego, o jakim mowa w art. 2 Konstytucji RP. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia, przy czym władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, z uwzględnieniem zasady równości w dostępie do świadczeń zdrowotnych (art. 68 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji RP). "Obowiązkowość" szczepień ma na celu zabezpieczenie społeczeństwa przed występującymi zagrożeniami (wewnętrznymi i zewnętrznymi). Zgodnie zaś z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla m.in. ochrony zdrowia albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W orzecznictwie NSA wielokrotnie wskazywano, że obowiązek szczepień wynika bezpośrednio z ustawy (jedno ze źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej – art. 87 Konstytucji RP). Powyższe wyklucza także istnienie problemu konstytucyjności "obowiązkowości" szczepień na tle art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Ponadto ustawodawca przewidział odpowiedni mechanizm poprzedzający wykonanie szczepienia, tj. badanie kwalifikacyjne celem stwierdzenia czy nie istnieją w danym indywidualnym przypadku przeciwwskazania do wykonania szczepienia. Nie wydaje się zatem aby tego rodzaju rozwiązanie miało prowadzić do naruszenia praw i wolności oraz godności człowieka.