I OSK 505/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędziowie NSA: Jolanta Rudnicka, Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 31 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. K. i A. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 654/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia solidarnie od G. K. i A. K. na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 16 października 2017 r. w wyniku rozpoznania skargi [...] Sp. z o. o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z [...] 2017 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] 2017 r. oraz orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Spółki. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] 2017 r. po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...], na podstawie art. 112 ust. 1 i 4 oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej: u.g.n.), odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, będącej w użytkowaniu wieczystym G. K. i A. K., poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej 2xDN 800 w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDN600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 od komory 154C5 do komory 411C1 w rejonie ul. [...] w [...]". W uzasadnieniu wskazał, że nie została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 1 u.g.n. warunkująca dopuszczalność wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z obowiązującego planu zagospodarowania nie wynika bowiem, aby objęta orzeczeniem nieruchomość była przeznaczona pod realizację wskazanego celu publicznego. Po rozpoznaniu odwołania Spółki [...] Wojewoda [...] decyzją z [...] 2017 r. utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji. Wojewoda podkreślił, że z art. 124 ust. 1 u.g.n. wynika, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może być dokonane, jeżeli właściciel (wieczysty użytkownik) nie wyraża na to zgody i jeżeli cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Możliwość podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały zapisane w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu – dla których wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że objęta wnioskiem inwestycja celu publicznego nie jest przewidziana w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie można przyjąć, aby spełniony został wynikający z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczny warunek zgodności zamierzenia (ograniczenia) z planem miejscowym. Plan ten na wskazanej przez Spółkę części działki nr [...] nie przewiduje lokalizacji kanałowej sieci ciepłowniczej 2xDN 800 realizowanej w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDN 600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 od komory 154C5 do komory 411C1 w rejonie ul. [...] w [...]", która to inwestycja, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z planem ta część działki nr [...], na której planowany jest ciepłociąg, położona jest w 100% na terenie oznaczonym symbolem [...], gdzie przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczeniem dopuszczalnym: budowa garaży jako uzupełnienie zabudowy oraz nieuciążliwe usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Również z treści § 11 i § 16 ww. planu dotyczącej zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w żaden sposób nie wynika, że na przedmiotowej nieruchomości przewidziano usytuowanie nowej linii przesyłowej w postaci sieci ciepłowniczej 2xDN 800. Treść § 7 ust. 2 ww. planu, z której wynika, iż inwestycje celu publicznego mogą występować na całym objętym nim obszarze, jest niewystarczająca do uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z tymże planem. W planie nie ujęto bowiem przebiegu nowej linii ciepłociągu, a zatem brak określenia terenu jako przeznaczonego pod inwestycje celu publicznego. Powołując się na stanowisko Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...], zawarte w piśmie z [...] 2016 r., Wojewoda podkreślił, że fakt usytuowania na przedmiotowej nieruchomości sieci ciepłowniczej 2xDN 600, która ma zostać zastąpiona nową o innym przebiegu siecią ciepłowniczą 2xDN 800 nie dają podstaw do uznania, że inwestycja objęta wnioskiem jest inwestycją zgodną z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...]. Taki wniosek wypływa też, zdaniem Wojewody, z treści art. 4 ust. 4 i art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Zwrócił przy tym uwagę na fakt, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z siecią o charakterze jedynie lokalnym, skoro przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma stanowić część przedsięwzięcia pn. "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDM 600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 do komory 154C5 do komory 411C1 w rejonie ul. [...] w [...]". Jest to więc duża inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym i powinna zostać wyraźnie ujęta w planie. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła [...] Sp. z o.o. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uwzględnił skargę podzielając sformułowane w niej zarzuty co do wydania zaskarżonej decyzji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przychylając się do argumentacji skarżącej Sąd wskazał, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Wbrew stanowisku organów tak rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd podkreślił, że w szczególności wymóg taki nie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 tej ustawy, w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje infrastrukturalne chodzi. Właściwie taki charakter (zasad) ma treść powoływanego przez organy § 16 ust. 3 pkt 1 m.p.z.p. Zasada ta w odniesieniu do projektowanego ciepłociągu nie będzie przy tym naruszona w sytuacji, gdy kwalifikuje się on do odstępstwa w jakim mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet nie było podnoszone, aby przebieg planowanego ciepłociągu po działce uczestników nie był technicznie uzasadniony. Wbrew ich twierdzeniom taki przebieg ciepłociągu nie spowoduje też ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia ich działki tj. pod zabudowę mieszkaniową z zabudową uzupełniającą w postaci garaży (§ 18 planu). W tym względzie należy bowiem wziąć pod uwagę, że działka ta, o niewielkiej gdy chodzi o możliwość wykorzystania pod zabudowę jednorodzinną powierzchni, jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej co ogranicza dostęp (i zabudowę) do jej południowej niezabudowanej części, a przede wszystkim, iż właśnie w jej południowej części jest już usytuowany ujęty w planie zagospodarowania (rysunek planu w aktach organu odwoławczego) ciepłociąg o dwóch nitkach. Nowy ciepłociąg ma być przy tym usytuowany bliżej południowej granicy działki, co po rozebraniu starego ciepłociągu nie pogorszy możliwości zabudowy tej działki. Z tego też powodu nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu treści art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomijając już kwestię, że możliwość stosownej ingerencji w prawo właściciela (użytkownika wieczystego) wynika wprost z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. W sytuacji gdy ograniczenie to następuje zgodnie z ustaleniami m.p.z.p., brak jest też podstaw do przyjęcia, że do ograniczenia tego dochodzi z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a to biorąc pod uwagę, że inwestor realizuje cel publiczny na terenie na którym usytuowany jest już ciepłociąg. Trudno w takiej sytuacji mówić o naruszeniu istoty prawa własności, które jak się powszechnie przyjmuje i co przyznaje również pełnomocnik uczestników w piśmie procesowym z dnia 4 października 2017 r., nie jest prawem absolutnym, podlega ograniczeniom ustawowym, z którymi mamy w niniejszej sprawie do czynienia. Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że fakt istniejącego już na działce uczestników i ujętego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego ciepłociągu nie pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z planem planowanej inwestycji, gdy weźmie się pod uwagę, że istniejący już i ujęty w planie ciepłociąg ma co najmniej lokalny charakter w rozumieniu art. 15 ust. 3 pkt 4 a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet zatem gdyby przyjąć, iż w dacie uchwalania obowiązującego planu sporna inwestycja byłaby już planowana to przy istniejącym już na tym terenie ciepłociągu można by przyjąć, że nie istniała w rozumieniu tego przepisu potrzeba ujmowania w planie przebiegu nitki nowego ciepłociągu w zbliżeniu do istniejącego. O zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym m.p.z.p. przesądza, zdaniem Sądu, treść § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 pkt 4 planu wykładana w nawiązaniu do treści art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z treści tych przepisów wynika, że organ uchwałodawczy przy uchwalaniu planu świadomie tylko w odniesieniu do celów publicznych w postaci dróg, postanowił wyodrębnić je przez wprowadzenie dla przeznaczonych na ten cel terenów odrębnych oznaczeń i wyznaczeniu dla tych terenów linii rozgraniczających zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Konsekwencją takiego założenia jest treść § 7 ust. 2 oraz § 8 pkt 4 planu, zgodnie z którymi pozostałe inwestycje celu publicznego mogą być realizowane na całym obszarze tego planu. Gdyby inaczej wykładać treść tego planu tj. zgodnie ze stanowiskiem orzekających organów i uczestników postępowania przyjmować, że inwestycje celu publicznego mogą być realizowane jedynie na terenie specjalnie na ten cel wydzielonym w planie miejscowym, oznaczonym liniami rozgraniczającymi to na obszarze analizowanego planu nie mogłyby być realizowane inne poza drogami inwestycje celu publicznego. Niewątpliwie nie taka była jednak wola organu uchwałodawczego, ani w szczególności nie wynika to w żaden sposób z materiału sprawy. Przy takim założeniu nie mogłyby być m.in. zrealizowane urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne do zrealizowania poszczególnych inwestycji, których przebieg jest możliwy najczęściej do sprecyzowania dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia budowy. Z tego też względu na etapie uchwalania planu nie ma możliwości wydzielenia liniami rozgraniczającymi odrębnych, przewidzianych pod takie urządzenia terenów. Z tego też powodu brak jest podstaw do przyjęcia, że inna w tym względzie interpretacja wynika z treści § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji Sąd stwierdził, że skoro nie ulega wątpliwości, iż sporne zamierzenie inwestycyjne dotyczy celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a jednocześnie budowy urządzeń infrastruktury technicznej o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., to realizacja tej inwestycji jest dopuszczalna zgodnie z treścią § 8 pkt 4 m.p.z.p. również na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi z podstawowym i dopuszczalnym innym przeznaczeniem, gdy jednocześnie nie zostało stwierdzone aby dla przedmiotowej inwestycji istniał obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i gdy ma ona na celu zaspokojenie potrzeb na ciepło również na terenach przyległych zgodnie z ich przeznaczeniem. W szczególności w zakresie oddziaływania tej inwestycji na środowisko należy ponownie podkreślić i wziąć pod uwagę, że na tym terenie (działce skarżących) istnieje już podobnie przebiegający ciepłociąg i brak jest podstaw do przyjęcia oraz nie było to w sprawie nawet podnoszone, aby stosunkowo niewielka zmiana jego parametrów (z 2xDN 600 na 2xDN 800) mogła wpływać niekorzystnie na stan środowiska. Inna ocena w tym względzie mogłaby wchodzić ewentualnie w rachubę gdyby ciepłociąg na tym terenie w ogóle nie istniał, a nie w przypadku jego faktycznej wymiany. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku G. K. i A. K., reprezentowani przez adwokata, podnieśli zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa materialnego: 1. art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, że ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 zd. pierwsze u.g.n. jest możliwe także wtedy, gdy plan miejscowy nie przewiduje takiej możliwości na danej nieruchomości; 2. § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 pkt 4 i § 16 ust. 1 pkt 5 miejscowego planu zagospodarowania Miasta [...] dla części obszaru Gminy [...] położonego w rejonie ul. [...] w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że z treści tych regulacji wynika, iż realizowanie inwestycji celu publicznego jest możliwe na całym terenie, dla którego uchwalono plan bez brania pod uwagę ograniczeń wynikających z tego planu takich jak usytuowanie nitki przesyłowej w linii rozgraniczeniowej nieruchomości oraz fakt przeznaczenia terenu pod zabudowę domu jednorodzinnego oraz garażową. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Jednocześnie oświadczono o zrzeczeniu się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. umożliwia ograniczenie prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w sytuacji, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub gdy wydana została decyzja o lokalizacji celu publicznego (w przypadku braku planu miejscowego). Z uwagi na to, że przywołana norma stanowi o dopuszczalnej ingerencji w konstytucyjnie chronione prawo własności, koniecznym jest dokonywanie ścisłej jej wykładni. Niezbędne jest zatem, by realizacja inwestycji była podyktowana celem publicznym oraz przewidziana została w sposób jednoznaczny w aktach planistycznych. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że plan miejscowy, aby stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też w sposób precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji poprzez wskazanie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz granic terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na zajęcie nieruchomości może być odnoszona do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym, tzn. w tym planie został ustalony jej przebieg. Usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o czasowym zajęciu nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie, która jest niezbędna dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2033/15, oraz z 21 marca 2018 r., sygn. akt I OSK 742/16, dostępne w CBOSA) Warunki rozpoznawanej sprawy wobec omówionej regulacji prawnej pozwalały uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 124 ust. 1 u.g.n. w kontekście obowiązującego planu miejscowego, który przewidywał na przedmiotowej nieruchomości usytuowanie biegnącej przezeń linii sieci ciepłowniczej. Świadczą o tym poszczególne zapisy obowiązującego planu miejscowego Miasta [...]. Zauważyć zatem należy, że przebieg linii sieci ciepłowniczej, do którego odsyła § 16 ust. 1 pkt 5 uchwały, zlokalizowany m.in. na tej działce, został uwidoczniony na rysunku będącym załącznikiem do planu. Zgodnie z wnioskiem [...] Sp. z o.o., istniejąca tam infrastruktura miałaby zostać zdemontowana, a dotychczasowy przebieg sieci miałby ulec nieznacznej modyfikacji, jednakże w swym zasadniczym kierunku pozostawałaby zbieżny z już istniejącą infrastrukturą ciepłowniczą. W szczególności w dalszym ciągu infrastruktura ta obejmowałaby teren działki nr [...] znajdując oparcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w jego części tekstowej i graficznej. W tej sytuacji zgodzić się należy z Sądem I instancji, że wobec spełnienia warunków przewidzianych w art. 124 ust. 1 u.g.n. nie zachodziły podstawy do odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pozostającej w użytkowaniu wieczystym skarżących kasacyjnie. Prawidłowości stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji nie mogły podważyć podniesione w skardze kasacyjnej pozostałe zarzuty. Zauważyć przede wszystkim należy, że § 7 uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla części obszaru położonego w rejonie ulicy [...], sytuując drogi w przestrzeni publicznej (ust. 1) jednocześnie przyjmuje, że inwestycje celu publicznego mogą występować na całym obszarze (ust. 2). Przywołany natomiast w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku § 8 pkt 4 planu przewiduje możliwość sytuowania obiektów, sieci i urządzeń infrastruktury technicznej na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi wraz z zagospodarowaniem zgodnym z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, o ile nie jest to zabronione w dalszej części uchwały oraz przepisami odrębnymi. W odniesieniu do sieci ciepłowniczej w § 16 ust. 1 pkt 5 zdaniu trzecim uchwały zaznaczono, że orientacyjny przebieg tej sieci pokazano na rysunku. W graficznym ujęciu, jak wskazano powyżej, przewidziano przebieg sieci przez teren m.in. działki nr [...], a zatem treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalała na przyjęcie możliwej lokalizacji inwestycji celu publicznego w obszarze tej nieruchomości. Nie sposób zatem zgodzić się ze skargą kasacyjną, że wskazane zapisy planistyczne znacząco wpływały na dokonaną przez Sąd I instancji ocenę możliwości ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez skarżących kasacyjnie. W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach oraz nie stwierdzono nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na szczególnie uzasadnione okoliczności sprawy, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.