II OSK 224/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski Protokolant starszy inspektor sądowy Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1173/15 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę S. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r., utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] lutego 2015 r. w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że postanowieniem z dnia [...] września 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a nadto art. 123 K.p.a.: I. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych S. S., inwestorowi budowlanego obiektu kubaturowego tj. budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na działkach nr [...], realizowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budową; II. ustalił, że obiekt należy zabezpieczyć: 1. przed dostępem osób trzecich, 2. wpływem warunków atmosferycznych; III. nałożył obowiązek przedłożenia w PINB w Krakowie – Powiat Grodzki w terminie do dnia 30 listopada 2009 r. wymienionych dokumentów. Podstawę do nałożenia ww. obowiązków stanowiło ustalenie, że budynek jest realizowany niezgodnie z zatwierdzonym projektem. Według decyzji obiekt ten miał stanowić jedną całość z drugim budynkiem, który według projektu winien być w trakcie budowy na podstawie odrębnej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś kontrolowany budynek miał być jego lustrzanym odbiciem. Tymczasem brak jest wewnętrznych ścian szczytowych oddzielających oba budynki. Istnieje jedna wspólna klatka schodowa, a oba budynki są realizowane w jednym czasie jako jeden obiekt. Również zagospodarowanie terenu nie jest zgodne z projektem. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego postanowienia złożył S. S. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] września 2009 r. Zdaniem organu, skoro przepisy nie przewidują środka zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie wydane w trybie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, to nie istnieją przesłanki prawne, aby postanowienie mogło być weryfikowane w postępowaniu nieważnościowym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu zażalenia S. S.– na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji. Skargę na powyższe postanowienie złożył S. S., wnosząc o uchylenie obu wydanych w sprawie postanowień, zarzucając im naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego, a także art. 7, art. 15 i art. 77 § 1 K.p.a. Jak podkreślił skarżący, organ odwoławczy całkowicie pominął fakt, że podstawa prawna postanowienia z dnia [...] września 2009 r. w postaci art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego była wadliwa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na podstawę prawną kontrolowanego postanowienia, tj. art. 61 a § 1 K.p.a., Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzut naruszenia prawa materialnego art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego jest zupełnie bezpodstawny, gdyż organy nie stosowały tych norm prawnych wobec czego nie mogły ich naruszyć. Analizując z kolei art. 61a § 1 K.p.a., Sąd stwierdził, że zawiera on dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, które nie jest stroną, drugą – zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie wprawdzie skonkretyzowane, ale należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Przykładowo, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Z taką właśnie sytuacją zdaniem Sądu mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Postanowienie z dnia [...] września 2009 r. jest niezaskarżalne, bowiem w świetle art. 141 § 1 K.p.a. i art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego nie przysługuje na nie zażalenie. Skoro tak, to art. 126 K.p.a. wprost wykluczył możliwość stosowania do takich postanowień instytucji postępowań nadzwyczajnych, zarówno stwierdzenia nieważności jak i wznowienia postępowania. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia przez organy prawa procesowego. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.) oddalił wniesioną skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył S. S., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż właściwym trybem do legalizacji robót budowlanych prowadzonych na działkach nr [...] jest przepis art. 48 Prawa budowlanego zamiast art. 50 i 51 Prawa budowlanego, 2. art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego poprzez pominięcie i w konsekwencji przyjęcie, iż na postanowienie o wstrzymaniu robót nie przysługuje zażalenie, - naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, a to: 3. art. 133 § 1 P.p.s.a. przez orzekanie w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w aktach sprawy materiałem dowodowym, 4. art. 134 § 1 P.p.s.a. przez nierozpoznanie całości zarzutów i argumentacji skargi, 5. art. 141 § 4 P.p.s.a przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżanego wyroku, które nie posiada wszystkich nakazanych ustawą elementów, 6. art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP w zw. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. przez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, to jest zbadania pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, 7. art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, to jest zbadania pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu kasacji podkreślono, że podstawa prawna w postaci art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego była wadliwa i to właśnie ta wada prawna była wskazana we wniosku o stwierdzenie nieważności. Zmiany w zakresie usytuowania obiektu budowlanego, jego kubatury w stosunku do warunków wynikających z ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę należy kwalifikować jako istotne odstępstwo od warunków ustalonych w pozwoleniu na budowę w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za niezasadne należało uznać oba zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 50 ust. 5 Prawa budowlanego (zarzut 1 i 2). Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania postanowienia z dnia [...] września 2009 r. na postanowienia wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nie przysługiwało zażalenie. Przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego stanowił, że w razie spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek materialnoprawnych właściwy organ wydaje postanowienie wstrzymujące wykonywanie robót budowlanych i nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie określonych dokumentów. Nie zawiera on jednak normy, która by uprawniała adresata tego postanowienia do wniesienia zażalenia. Postanowienie to, z woli ustawodawcy, miało charakter incydentalny, nie kończyło postępowania w sprawie i nie było zaskarżalne w administracyjnym toku instancji. Powodowało to, że możliwość ewentualnego kwestionowania tego postanowienia powstawał dopiero wówczas, gdy sprawa robót budowlanych, których dotyczył przepis art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego zostanie rozstrzygnięta decyzją administracyjną. W odwołaniu od tej decyzji (a później w skardze do sądu administracyjnego) jej adresat mógł podnosić zarzuty dotyczące wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienia, także te odnoszące się do wadliwego zastosowania art. 48 Prawa budowlanego zamiast art. 51 Prawa budowlanego. Przepis art. 141 K.p.a. stanowi, że na wydane w toku postępowania postanowienie służy zażalenie tylko wówczas, gdy kodeks (lub przepis szczególny) tak stanowi, zaś art. 126 K.p.a. wyklucza możliwość stosowania instytucji stwierdzenia nieważności w odniesieniu do postanowień, na które nie przysługuje zażalenie, dlatego też Sąd I instancji akceptując stanowisko organów administracji odmawiających wszczęcia postępowania nieważnościowego w sprawie niniejszej nie naruszył prawa. Należy podkreślić, że ze względu na art. 126 K.p.a. stwierdzenie nieważności może dotyczyć postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Jeżeli zatem akt objęty żądaniem stwierdzenia nieważności nie jest decyzją ani zaskarżalnym postanowieniem, to nie można wobec niego wszcząć i przeprowadzić postępowania w trybie art. 156 K.p.a. Gdy żądanie wszczęcia takiego postępowania wpłynie do organu, jest on zobowiązany do odmowy jego wszczęcia na podstawie właśnie art. 61a § 1 K.p.a. Należy też podkreślić, iż kontrola sądowoadministracyjna przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny polegała na ocenie zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), a więc postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nie odniesienie się do prawidłowości podstawy prawnej postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2009 r. z uwagi na formalny charakter tego pierwszego w żaden sposób nie mogło prowadzić do naruszenia art. 133 § 1, art. 134 § 1 ani art. 141 § 4 P.p.s.a. (zarzut 3, 4 i 5). Nie można również stwierdzić, aby Sąd pierwszej instancji orzekał w sposób sprzeczny ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, czy też aby niezasadnie pominął któryś z zarzutów skargi lub aby uzasadnienie skarżonego wyroku zawierało jakiekolwiek braki konstrukcyjne. Co charakterystycznie w niniejszej kasacji, wśród wymienionych podstaw kasacyjnych jej autor nie sformułował zarzutu naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., co w znacznym stopniu spowodowało ograniczenie prowadzonej w niniejszej sprawie kontroli kasacyjnej. Z przyczyn powyżej wskazanych jako niezasługujące na uwzględnienie należało ocenić zarzuty naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, art. 175 ust. 1, art. 184 Konstytucji RP w zw. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 1, art. 2 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 6 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (zarzut 6 i 7). Wbrew bowiem twierdzeniom skarżącego nie został on pozbawiony prawa do "rzetelnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy", skoro była ona przedmiotem analizy Sądu w granicach wyżej opisanych. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił rozpoznawaną kasację.