V SA/Wa 3305/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Jarosław Stopczyński, Sędzia WSA - Matylda Arnold-Rogiewcz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant - st. spec. Mariusz Dzierzęcki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Najwyższej Izby Kontroli Delegatura w B. przy udziale R. B., S. C. na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia (...) sierpnia 2016 r. nr (...) w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych; postanawia: odrzucić skargę. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w B. (dalej: "NIK" lub "zawiadamiający") wniosła skargę na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych (dalej: "Główna Komisja Orzekająca" lub "GKO") z dnia [...] sierpnia 2016 r. sygn. akt [...] o utrzymaniu w mocy postanowień Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt: [...] utrzymujących w mocy postanowienia nr [...] Zastępcy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Pismem z [...] lutego 2015 r. Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w B. złożył do Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. zawiadomienia o ujawnieniu okoliczności wskazujących na naruszenie dyscypliny finansów publicznych w Urzędzie Miasta B. Zawiadamiający podał, że w wyniku przeprowadzonej w I półroczu 2014 r. kontroli w zakresie działań promocyjnych wybranych miast na prawach powiatu, ustalono, że: 1. R.B., Prezydent Miasta B., po przeprowadzeniu przez pracowników Urzędu Miasta postępowań o udzielenie zamówień publicznych na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. z zastosowaniem trybu z wolnej ręki, zawarł: – dnia [...] października 2012 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w P. oraz w europejskim P. podczas sezonu 2012/2013 w oparciu o zespół siatkarzy "D.", – dnia [...] sierpnia 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w okresie rundy jesiennej 2013 roku w sezonie 2013/2014 oraz w meczach sparingowych i towarzyskich w oparciu o drużynę piłkarską seniorów "W." w rozgrywkach T., – dnia [...] sierpnia 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w fazie zasadniczej P. podczas sezonu 2013/2014 w Pucharze Polski w oparciu o zespół siatkarzy "T.", – dnia [...] września 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w 2013 roku podczas sezonu 2013/2014 w oparciu o zespół siatkarek "K.", – dnia [...] września 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w 2013 roku podczas rozgrywek B. w sezonie 2013/2014 w oparciu o zespół koszykarek "A.". 2. Pan S.C., Zastępca Prezydenta Miasta B., po przeprowadzeniu przez pracowników Urzędu Miasta postępowań o udzielenie zamówień publicznych na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. z zastosowaniem trybu z wolnej ręki, zawarł: – dnia [...] marca 2012 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w oparciu o Z. w ramach rozgrywek E. w sezonie 2012, – dnia [...] października 2012 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w oparciu o Z. w ramach rozgrywek E. w sezonie 2012, – dnia [...] stycznia 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w fazie zasadniczej P. (z wyłączeniem fazy "play-off") podczas sezonu 2012/2013 w Pucharze Polski oraz europejskim Pucharze C. w 2013 roku w oparciu o zespół siatkarzy "D.", – dnia [...] stycznia 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w 2013 roku podczas rozgrywek E. w fazie zasadniczej sezonu 2,012/2013 (z wyłączeniem fazy "play-off") w oparciu o zespół koszykarek "A.", – dnia [...] stycznia 2013 roku umowę na wykonanie usług promocyjnych na rzecz Miasta B. w 2013 roku w O. podczas sezonu 2012/2013 w oparciu o zespół siatkarek "P." Postanowieniami z [...] marca 2015 r. Zastępca Rzecznika Dyscypliny wszczął postępowanie wyjaśniające w sprawie naruszeń dyscypliny finansów publicznych, w rozumieniu art. 17 ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1311, dalej: "u.n.d.f.p."), stanowiącego, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego z naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych dotyczących przesłanek stosowania trybów udzielenia zamówienia publicznego: negocjacji bez ogłoszenia, zamówienia z wolnej ręki lub zapytania o cenę. Następnie, postanowieniami z [...] kwietnia 2015 r., nr [...], Zastępca Rzecznika Dyscypliny postępowania umorzył, na podstawie art. 106 ust. 2 w zw. z art. 78 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p., tj. z uwagi na brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanym czynie. Postanowienia te doręczono zawiadamiającemu - zgodnie z art. 108 ust. 1 zdanie pierwsze u.n.d.f.p. Na postanowienia o umorzeniu postępowania wyjaśniającego Dyrektor Delegatury Najwyższej Izby Kontroli w B. złożył zażalenia, wnosząc o uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. Po rozpoznaniu złożonych zażaleń Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych stwierdził, że zażalenia nie zasługują na uwzględnienie. Podzielił stanowisko przedstawione przez Zastępcę Rzecznika Dyscypliny, że w przedmiotowej sprawie istnieją podstawy do umorzenia postępowania wyjaśniającego, z uwagi na brak znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych w zarzucanym czynie. Na ww. postanowienia zawiadamiający złożył zażalenia, w których zarzucił błąd w ustaleniach przyjętych za podstawę umorzenia postępowań, polegający na stwierdzeniu, że ww. w czynach brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o sygn. akt [...] GKO utrzymała zaskarżone postanowienia w mocy. Na postanowienie GKO skargę wniósł NIK, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzających je postanowień. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: 1) art. 80 ust. 1 i art. 89 ust 1 u.n.d.f.p. poprzez nieuwzględnienie istotnych okoliczności przemawiających za tym, że w sprawie wyczerpane zostały znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych, a także błąd w ustaleniach przyjętych za podstawę umorzenia postępowania wyjaśniającego, a polegających na stwierdzeniu, iż w wymienionych powyżej czynach brak jest znamion naruszenia dyscypliny finansów publicznych i nieprawidłowej ocenie faktów oraz okoliczności ustalonych w sprawie, podczas gdy wszechstronna wiedza i racjonalna ich ocena powinna skutkować odmienną decyzją; 2) art. 108 ust. 4 pkt 1 u.n.d.f.p. poprzez utrzymanie w mocy ww. postanowień Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych w sytuacji, gdy postanowienia te wydane zostały z oczywistym naruszeniem prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący GKO wniósł o jej oddalanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne zostały powołane do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, która obejmować ma orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...); 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.) oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny poddał kontroli postanowienie Głównej Komisji Orzekającej o utrzymaniu w mocy postanowień Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt: [...] utrzymujących w mocy postanowienia odpowiednio nr [...] Zastępcy Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych właściwego w sprawach rozpatrywanych przez Regionalną Komisję Orzekającą w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. z dnia [...] kwietnia 2015 r. o umorzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Postępowanie w sprawie toczyło się na podstawie art. 108 u.n.d.f.p. Ustęp 1 tego przepisu daje m.in. zawiadamiającemu prawo złożenia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania. Zażalenie to rozpoznaje Główny Rzecznik Dyscypliny Finansów Publicznych. Z kolei ustęp 3 przyznaje osobom, którym służyło ww. zażalenie, możliwość wniesienia zażalenia do Głównej Komisji Orzekającej na postanowienie Głównego Rzecznika kończące postępowanie. Zgodnie z ustępem 4 w wyniku rozpoznania zażalenia Główna Komisja Orzekająca, w drodze postanowienia, utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie Głównego Rzecznika albo uchyla zaskarżone postanowienie Głównego Rzecznika i postanowienie rzecznika dyscypliny w całości lub w części i przekazuje sprawę rzecznikowi dyscypliny. Poza sporem przytoczone przepisy art. 108 u.n.d.f.p. nie przewidują skargi do sądu administracyjnego na postanowienie Głównej Komisji Orzekającej utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Głównego Rzecznika. Zwrócenia uwagi wymaga natomiast treść art. 169 u.n.d.f.p. Stanowi on, że na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania stronom przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Wniesienie skargi wstrzymuje wykonanie prawomocnego orzeczenia w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (ust. 1). Na postanowienia Przewodniczącego Głównej Komisji Orzekającej, kończące postępowania, wydane w wyniku rozpoznania zażalenia na postanowienie o odmowie przyjęcia środka zaskarżenia osobie, która złożyła ten środek zaskarżenia, przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 2). Zdaniem Sądu treść przytoczonego przepisu uzasadnia przyjęcie, że ustawodawca wymienił w nim w pełni zakres dopuszczalnej kontroli rozstrzygnięć wydawanych w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych, a także podmioty uprawnione do składania skarg na orzeczenia i postanowienia GKO oraz postanowienia Przewodniczącego GKO. Wniosek taki znajduje dodatkowo oparcie w treści uzasadnienia rządowego projektu powołanej ustawy, w którym wskazano, że ustawa ma kompleksowo regulować m. in. zasady kontroli sądowoadministracyjnej wydawanych w tym postępowaniu rozstrzygnięć (Sejm RP IV kadencji nr druku 1958, dostępny na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/proc4.nsf/opisy/1958.htm). Z kolei dokonując zmiany art. 169 u.n.d.f.p. poprzez m.in. dodanie regulacji, że skarga do sądu administracyjnego przysługuje stronom, w projekcie ustawy, uchwalonym potem jako ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240 poz. 1429), wskazano, że chodzi o doprecyzowanie przepisu o wyraźne wskazanie, że skarga taka przysługuje stronom postępowania w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Sejm RP VI kadencji nr druku 4465, dostępny na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/proc6.nsf/opisy/4465.htm). Także Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, iż "zasadne jest stwierdzenie, że art. 169 ustawy o odpowiedzialności za naruszenia dyscypliny finansów publicznych jest szczególnym uregulowaniem, które pozwala na złożenie skargi do sądu administracyjnego tylko na wprost przewidziane tym przepisem rozstrzygnięcia wydawane na podstawie powołanej ustawy" (por. postanowienie NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 2116/15, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis ten jest uważany za przepis lex specialis w stosunku do przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Postępowanie w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest postępowaniem szczególnym, posiadającym odrębnie uregulowane instytucje, w tym instytucję skargi do sądu administracyjnego. O szczególnym charakterze przepisu art. 169 u.n.d.f.p. świadczy przede wszystkim to, że reguluje on możliwość zaskarżania tylko ściśle oznaczonych rozstrzygnięć; zaś przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnoszą się, zasadniczo, do wszystkich rozstrzygnięć organów we wszystkich postępowaniach. Podkreślić należy także, że oba ustępy art. 169 u.n.d.f.p. odmiennie regulują krąg osób uprawnionych do złożenia skargi na orzeczenia poszczególnych organów. Zdaniem Sądu należy przyjąć, że przepis ten stanowi lex specialis także w stosunku do art. 50 § 1 p.p.s.a., określającego kto jest uprawnionym do wniesienia skargi. Jak wskazuje A. Kabat w Komentarzu do art. 50 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (System Informacji Prawnej Lex Omega): "Artykuł 50 § 2 zawiera ogólne odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi. Przyjmuje się w związku z tym, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, A. Romańska, Postępowanie..., 2004, s. 124)." Wobec wskazania w normie prawnej zawartej w art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p., że skarga na prawomocne orzeczenia i postanowienia Głównej Komisji Orzekającej kończące postępowania przysługuje stronom, należy określić, czy zawiadamiający jest stroną postępowania w rozumieniu przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy stronami postępowania przed komisją orzekającą i Główną Komisją Orzekającą są obwiniony o naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz oskarżyciel. Również żaden inny przepis nie kwalifikuje zawiadamiającego jako strony postępowania, zaś wyżej opisane prawo wnoszenia przez ten podmiot zażaleń wynika z przepisów szczególnych, nie przewidujących możliwości wniesienia przez ten podmiot skargi na sądu administracyjnego. W ocenie Sądu jest to celowy zabieg ustawodawcy, który przyjął, że prawo do składania zażaleń będzie wystarczające dla umożliwienia zawiadamiającemu czuwania nad sprawami, o których powiadomił rzecznika dyscypliny finansów publicznych. Na marginesie warto wskazać, że pierwotnie zawiadamiający nie miał nawet takiego uprawnienia, zostało mu ono przyznane dopiero wspomnianą już wyżej ustawą z dnia 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz niektórych innych ustaw. Także w doktrynie wskazuje się, że zawiadamiający o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych nie jest uczestnikiem postępowania (por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 93 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, System Informacji Prawnej Lex Omega). Wobec stwierdzenia, że zawiadamiający nie jest uprawniony do wniesienia skargi na sądu administracyjnego na przedmiotowe postanowienie Głównej Komisji Orzekającej, skargę tę należało odrzucić. Jak wskazuje S. Łajszczak, brak legitymacji skargowej może być potraktowany jako przyczyna niedopuszczalności wniesienia skargi uzasadniająca odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (S. Łajszczak, Legitymacja skargowa a przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego 2012 nr 5 str. 72). Dodać należy, że w niniejszej sprawie ustalenie, że skarżący nie ma legitymacji do wniesienia skargi nie wymagało merytorycznej analizy sprawy, stąd właściwym było jej odrzucenie. Z tych wszystkich względów skarga wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - jako wniesiona przez podmiot nie mający do tego legitymacji w myśl art. 169 ust. 1 u.n.d.f.p. - podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.