II SAB/Bd 81/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi K. H. na bezczynność Szpital Specjalistycznego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę P. z dnia [...] czerwca 2017 r. K. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na bezczynność Dyrektor Szpitala w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej zarzucając naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nie udzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o: 1. zobowiązanie strony przeciwnej do dokonania czynności w celu wykonania wniosku z dnia [...] maja 2017 r., 2. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi K. H. podniósł, że w dniu [...] maja 2017 r. złożył za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji przez Dyrektor Szpitala - "Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B." w zakresie kosztów organizacji imprezy, kosztów poniesionych przez szpital na organizacje imprezy, liczby pracowników szpitala zaangażowanych w organizację uroczystości, wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości. Wniosek został wysłany na oficjalny adres e-mail Dyrektor Szpitala udostępniony na stronie [...] szpitala: [...] Jako sposób i formę udostępnienia wskazano adres e-mail: [email protected] jako właściwy do przesłania wnioskowanej informacji publicznej. W dniu [...] maja 2017 r. została skarżącemu udostępniona poprzez pocztę elektroniczną informacja publiczna w zakresie kosztów poniesionych przez szpital na organizację imprezy. W odniesieniu natomiast do całkowitego kosztu organizacji imprezy, liczby pracowników szpitala zaangażowanych w organizację uroczystości oraz wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości informacja publiczna nie została udostępniona, co w ocenie skarżącego stanowiło częściowe udostępnienie informacji publicznej. Termin do udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej, zdaniem skarżącego upłynął w dniu [...] maja 2017 r., zgodnie z art. 13 ust. 1 UDIP. Pomimo upływu tego terminu, podmiot zobowiązany nie przekazał informacji, o której udostępnienie skarżący wystąpił ( została udostępniona inna informacja). W jego ocenie organ nie zrealizował w sposób prawidłowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej, co sprawia, że organ pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wskazanej we wniosku informacji publicznej. Skarżący zwrócił też uwagę, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają zwłaszcza informacje wymienione w art. 6 ustawy, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy). [...] informacji wymienionych w art. 6 nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Za takie informacje w przekonaniu skarżącego należy uznać informacje, o których udostępnienie wnosił, to jest informacje związane z organizacją "Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B." - informacje o całkowitym koszcie organizacji imprezy, kosztach poniesionych przez szpital za organizacje imprezy, liczbie pracowników szpitala zaangażowanych w organizację uroczystości, wykaz i wielkość wkładów sponsorów uroczystości. Skarżący wniósł o wymierzenie stronie przeciwnej grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Dyrektor Szpitala wniósł o jej oddalenie, podnosząc, iż skarżącemu udzielono odpowiedzi na jego wniosek - w dniu [...] maja 2017 r., poprzez poinformowanie, że koszty gali w całości poniosły podmioty prywatne, a Szpital nie poniósł z tego tytułu żadnych kosztów. Środki pochodzące od podmiotów prywatnych zostały jednoznacznie ukierunkowane w całości na sfinansowanie gali, a podmioty prywatne nadzorowały wydatkowanie ich środków na ten cel, natomiast zaangażowanie pracowników Szpitala nastąpiło w ramach ich obowiązków wynikających z umów o prace i stanowiło niewielki wkład, dlatego Szpital uznał sprawę za zakończoną. Wskazano, że przyczyną opóźnienia w udzieleniu odpowiedzi na wniosek skarżącego mógł być nawał zapytań i informacji udzielanych w związku z organizacją gali, księgowanie dokumentów finansowych itp., przy czym treść odpowiedzi była taka, na ile pozwolił dostępny materiał bez konieczności jego przetwarzania, a więc udzielono informacji prostej. Szczegółowe udzielenie informacji w taki sposób, jaki żądał wnioskodawca, zdaniem Dyrektora wymagałoby zaangażowania pracowników, a nie tylko technicznego przeglądu danych, zważywszy, że niektórych danych nie można jednoznacznie sprecyzować np. w zakresie zaangażowania pracowników Szpitala. Dyrektor Szpitala wskazał również, że na dzień udzielenia odpowiedzi tj. [...] maja 2017 r. Szpital nie posiadał pełnych danych, bowiem w trakcie była realizacja przelewów od prywatnych sponsorów na rzecz Szpitala, na podstawie wcześniej przyjętych zobowiązań, a także realizowanych z tych środków płatności ze strony Szpitala na rzecz podmiotów realizujących galę. Jego zdaniem istotnym w tej sprawie jest fakt, iż sponsorzy to podmioty prywatne, które nie wyraziły zgody na ujawnienie ich danych, a tym bardziej kwoty sponsorowanej; niektóre podmioty wręcz wskazały, że nie pozwalają na taką identyfikację. W ocenie strony przeciwnej ta cecha sponsoringu ogranicza prawo do informacji publicznej na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Dyrektor Szpitala poinformował również, że według danych na dzień [...] lipca 2017 r., potwierdza wpływ środków od sponsorów na sfinansowanie gali w kwocie [...]zł. W najbliższych dniach nastąpi dodatkowa wpłata na kwotę [...]zł, a dokonane zapłaty na rzecz usługodawców realizujących usługi związane z galą na dzień [...] lipca 2017 r. wyniosły [...] zł, co stanowi 100% zobowiązań do zapłaty. Wolne środki to kwota [...]zł plus oczekiwana wpłata [...] zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm., zwanej w dalszej części również: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność. W takich przypadkach kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ administracji, względnie inny podmiot zobowiązany do określonego działania, miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, przez które akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również to, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764 – dalej w skrócie: "u.d.i.p." ) przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p., a zatem K.p.a. nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Na gruncie takiego ujęcia normatywnego bezczynność organu w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" organu wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności zmierzających do powiadomienia o przyczynach zwłoki i o dodatkowym terminie udostępnienia informacji, a także wówczas, gdy podejmując te czynności, nie udzieli informacji w maksymalnym dwumiesięcznym terminie. W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się udostępnienia informacji w trybie ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odnośnie do organizacji przez Dyrektor Szpitala - "Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B.", w zakresie kosztów organizacji imprezy, kosztów poniesionych przez szpital na organizację imprezy, liczby pracowników szpitala zaangażowanych w organizację uroczystości, wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości. Niesporne jest, że skarżący uzyskał informację poprzez oświadczenie Dyrektora Szpitala w piśmie z dnia [...].05.2017 r., iż koszty gali w całości poniosły podmioty prywatne, a Szpital nie poniósł z tego tytułu żadnych kosztów. Środki pochodzące od podmiotów prywatnych zostały jednoznacznie ukierunkowane w całości na sfinansowanie gali, a podmioty prywatne nadzorowały wydatkowanie ich środków na ten cel, natomiast zaangażowanie pracowników Szpitala nastąpiło w ramach ich obowiązków wynikających z umów o pracę i stanowiło niewielki wkład. Dla oceny zasadności skargi należało przeprowadzić rozważania pod kątem tego, czy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz czy żądane informacje, wykraczające ponad to, co zostało ujawnione wnioskodawcy, należą do kategorii informacji publicznych podlegających ujawnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Bez wątpienia adresat wniosku złożonego przez skarżącego należy do kręgu podmiotów wykonujących zadania publiczne, o jakich mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, a w konsekwencji obowiązany jest do udostępnienia informacji publicznych, a zatem dokonać należy merytorycznej oceny zasadności żądań skarżącego. W ocenie Sądu, informacje żądane we wniosku z dnia [...] maja 2017 r. dotyczące wykazu i wielkości wkładów sponsorów uroczystości nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, należy przyjąć, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących zadania publiczne. W nauce prawa administracyjnego przyjmuje się, że majątkiem publicznym jest majątek, który – niezależnie od charakteru podmiotu będącego właścicielem – zostaje przeznaczony do użytku publicznego, w zakresie pełnego lub ograniczonego korzystania (również odpłatnego), uregulowanego także i wyłącznie prawem administracyjnym (A. Błaś, J. Boć, Prawo administracyjne, Wrocław 1998, s. 256). Informacje na temat majątku publicznego powinny obejmować zatem wszelkie procesy związane z gromadzeniem środków publicznych oraz ich rozdysponowaniem. W sytuacji, gdy wniosek dotyczy informacji będącej informacją publiczną organ (podmiot obowiązany) ma obowiązek: 1) udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej, co winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku oraz w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem; 2) wydać, na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., decyzję o odmowie jej udostępnienia w razie uznania, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, 3) udzielić informacji, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., wyjaśniając przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie lub 4) poinformować pisemnie wnioskodawcę, że nie posiada żądanej informacji. Natomiast jeżeli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ ma obowiązek powiadomić o tym pisemnie wnioskodawcę, przy czym poinformowanie to nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem pomimo okoliczności, iż mamy do czynienia z podmiotem realizującym zadania publiczne, to jednocześnie charakter wnioskowanych wiadomości nie odpowiada ustawowej definicji informacji publicznej, bowiem informacje te dotyczą działalności podmiotów prywatnych w zakresie dysponowania ich majątkiem. To, że ów majątek w jakiejś części przekazany zostaje na rzecz podmiotu publicznego, nie zmienia faktu, iż nie są to środki publiczne, których wydatkowanie objęte jest zakresem przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto zwrócić należy uwagę, że w myśl art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). W rozpatrywanej sprawie odmowę udostępnienia wnioskodawcy części żądanych informacji, uzasadniono także ograniczeniem wynikającym z ochrony tajemnicy przedsiębiorcy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania usługi, jej koszt) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Tajemnicę przedsiębiorcy wyprowadza się z tajemnicy przedsiębiorstwa i pojęcia te w zasadzie pokrywają się zakresowo, choć tajemnica przedsiębiorcy w niektórych sytuacjach może być rozumiana szerzej. Tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich w poufności (nie jest wymagana przesłanka gospodarczej wartości informacji jak przy tajemnicy przedsiębiorstwa). Informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawi wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań (por wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., w sprawie o sygn. akt I OSK 511/13 ). Mając powyższe na uwadze, istotnego znaczenia nabiera informacja zawarta w piśmie z dnia [...].05.2017 r., uzupełniona treścią odpowiedzi na skargę, iż sponsorzy organizowanej przez Dyrektor Szpitala - "Gali z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B." to podmioty prywatne, które nie wyraziły zgody na ujawnienie ich danych, a także wysokości kwoty sponsorowanej; zaś niektóre podmioty wręcz wskazały, że nie pozwalają na taką identyfikację. Przyjąć zatem należy, iż słuszne jest stanowisko strony przeciwnej wskazujące, że możliwość zastrzeżenia danych sponsora jako cecha sponsoringu, ogranicza prawo do informacji publicznej na podstawie art. 5 ustawy z dnia [...] września 2001 r. o dostępie o informacji publicznej. Skoro więc w przedmiotowej sprawie prywatne podmioty sponsorujące "Galę z okazji 160 rocznicy urodzin i 100 rocznicy śmierci W. B." zastrzegły swoją anonimowość, to dysponent informacji po dokonanej analizie jej treści, obowiązany był do uwzględnienia jej przy rozstrzyganiu o zakresie ujawnionych danych przy rozpatrywaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy jednak przede wszystkim podkreślić, że informacja o środkach, które nie są środkami publicznymi, nie stanowi informacji publicznej. Pomimo tego Dyrektor Szpitala poinformował skarżącego, iż według danych na dzień [...] lipca 2017 r., wpływ środków od sponsorów na sfinansowanie gali wynosił [...] zł, a w najbliższych dniach nastąpi dodatkowa wpłata na kwotę [...]zł, przy jednoczesnym wskazaniu, iż dokonane zapłaty na rzecz usługodawców realizujących usługi związane z galą na dzień [...] lipca 2017 r. wyniosły [...] zł, co stanowiło 100% zobowiązań do zapłaty, a wolne środki to kwota [...]zł plus oczekiwana wpłata [...] zł. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.