II OZ 1524/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia M. S., A. J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1631/17 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie ze skargi M. S., A. J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. M. S. i A. J. wnieśli skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z [...] lipca 2016 r., nr [...], którą organ ten nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] w Gdańsku opróżnić z użytkowników budynek mieszkalny przy ul. [...] 141 w Gdańsku, w widocznym miejscu umieścić tablicę informacyjną o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz o zakazie jego użytkowania, a po opróżnieniu budynku z użytkowników zabezpieczyć teren wokół budynku przed dostępem osób trzecich. W skardze skarżący zawarli wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że niewstrzymanie wykonania skutkować może powstaniem nieodwracalnej szkody. W obszarze spornej nieruchomości zakończono skutecznie kompleksowe prace zabezpieczające, które w chwili obecnej uchylają zarzucony stan zagrożenia związany ze stanem technicznym nieruchomości. Niewstrzymanie wykonania uniemożliwia właścicielom podjęcie próby uzyskania pozwoleń na budowę co z kolei uniemożliwia realizację zamierzonych planów remontowo-budowlanych. Właściciele lokali zmierzają do podjęcia inicjatyw budowlanych mających na celu przeprowadzenie remontu kapitalnego budynku. Okoliczność istnienia w obrocie kwestionowanej decyzji uniemożliwia ubieganie się o uzyskanie pozwoleń budowlanych. Postanowieniem z dnia 18 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z [...] lipca 2016 r. nr [...]. Sąd uznał, że nie jest możliwe wstrzymanie wykonania decyzji w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności, jeżeli z uwagi na brak wniosku strony skarżącej, Sąd nie może wstrzymać wykonania zaskarżonej do Sądu decyzji oraz aktów ją poprzedzających, a wydanych po zapadnięciu orzeczenia, którego wstrzymania skarżący dochodzi. Wnioskiem o wstrzymanie wykonania strona skarżąca objęła wyłącznie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia 7 lipca 2016 r. Wniosek ten nie dotyczył wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zawarcie zaś w skardze wniosku dotyczącego jedynie decyzji organu stopnia podstawowego bez objęcia wnioskiem zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jak już wyżej wskazano, nie podlega rozpoznaniu. Co do zasady wnioskiem o wstrzymanie wykonania należy objąć zaskarżoną decyzję a dopiero kolejno decyzje ją poprzedzające. Ponadto Sąd stwierdził, że z uwagi na formalny charakter i zakres zaskarżonej decyzji - decyzja ta nie ma charakteru decyzji wymagającej wykonania i nie powoduje bezpośrednich skutków, o których mowa w art. 61 P.p.s.a. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Zarzucili naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 § 3 P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w postępowaniu wszczętym ze skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, nie można wstrzymać decyzji, której stwierdzenia nieważności odmówiono, w przypadku gdy zaskarżona decyzja nie podlega wstrzymaniu wykonania oraz błędne przyjęcie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r. nie mieści się w zakresie (granicach) niniejszej sprawy, podczas gdy, w postępowaniu ze skargi na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, można wstrzymać decyzję, można wstrzymać decyzję, której stwierdzenia nieważności odmówiono, bez względu na okoliczność niemożności wstrzymania wykonania decyzji zaskarżonej, a w/w decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego mieści się w zakresie (granicach) niniejszej sprawy i może zostać objęta postanowieniem o wstrzymaniu wykonania decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. Instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji powołana została do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie mogłaby dla strony wywołać taka decyzja, zanim zostanie zbadana przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że na podstawie art. 61 § 3 P.p.s.a. nie może badać w niniejszej sprawie kwestii istnienia przesłanek wynikających z tego przepisu w stosunku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r. Podkreślić należy, że instytucja wstrzymania wykonania dotyczy aktów wydawanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W pojęciu "sprawy", o jakiej mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a., mieścić się będzie zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, jak również decyzje organów obu instancji, wydane w postępowaniu zwykłym, które będąc postępowaniem pierwotnym, stanowiło jedynie jego przedłużenie lub powtórzenie (por. Włodzimierz Ryms "Wstrzymanie wykonania aktu lub czynności" [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zagadnienia wybrane, Warszawa 2003, s. 60; Bogusław Dauter [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, pkt 18 do art. 61). Ustawodawca odsyła do pojęcia "sprawy" w jej znaczeniu materialnoprawnym. Jej tożsamość wyznaczają elementy skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Tak szerokie rozumienie sprawy administracyjnej umożliwia wstrzymanie wykonania rozstrzygnięcia wydanego w trybie zwykłym – w przypadku wniesienia skargi dotyczącej aktu wydanego w trybie nadzwyczajnym, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Warto zauważyć, że pogląd ten był prezentowany już pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze z.) – patrz: uchwała NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., sygn. akt FPS 12/99, ONSA 2001/1/7). Do traktowania tego poglądu za aktualny uprawnia przytoczone wyżej zdanie trzecie art. 61 ust. 3 P.p.s.a. Wobec powyższego oraz z uwagi na fakt, że wniosek skarżących o wstrzymanie wykonania dotyczył decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r., której stwierdzenia nieważności strona domaga się w niniejszym postępowaniu, Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do dokonania oceny, czy w stosunku do tej decyzji zachodzą przesłanki określone w art. 61 § 3 P.p.s.a. Rozpoznając ponownie wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku z dnia [...] lipca 2016 r., Sąd pierwszej instancji oceni, czy w niniejszej sprawie występują okoliczności przemawiające za udzieleniem ochrony tymczasowej, o których mowa w art. 61 § 3 P.p.s.a. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 197 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.