II OSK 2612/16

Dnia 18 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Po 330/16 w sprawie ze skargi M. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zgłoszenia zamiaru budowy oddala skargę kasacyjną [pic] II OSK 2612/16 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę M. B. i uchylił decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2016 r. oraz poprzedzający ją sprzeciw Starosty P. z dnia [...] stycznia 2016 r. w przedmiocie zgłoszenia zamiaru budowy. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta P., podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), dalej P.b., wniósł sprzeciw w sprawie zgłoszenia przez M. B. zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego w K. przy ul. [...], działka nr [...]. Organ wskazał, że działka nr [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Czerwonak nr 400/LXIV/2002 z dnia 9 października 2002 r. (Dz.U. Województwa Wielkopolskiego z 2002 r. Nr 142, poz. 3876) i znajduje na obszarze oznaczonym symbolem "OR" – teren ogrodnictw z prawem zabudowy. W ocenie organu lokalizując na działce wyłącznie budynek mieszkalny jednorodzinny nie można mówić o zachowaniu podstawowego przeznaczenia terenu, jakim jest prowadzenie ogrodnictwa. Zgodnie bowiem z § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć "w szczególności budynki mieszkalne, budynki, gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych". W przedłożonym projekcie architektoniczno-budowlanym wskazano wyłącznie na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie odniesiono się natomiast do możliwości oraz sposobu prowadzenia gospodarstwa rolnego w związku z podstawowym przeznaczeniem terenu inwestycji zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, do czego zobowiązano wnioskodawcę w punkcie 4a) postanowienia z dnia 23 grudnia 2015 r., do uzupełnia zgłoszenia zamiaru budowy. Jako niezgodną z planem miejscowym uznano również możliwość realizacji projektowanej zabudowy. Jak wyjaśniono, możliwość zabudowy obiektami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (z uwagi na przeznaczenie obszaru w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego) możliwa jest w przypadku, kiedy spełnione zostaną przesłanki, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 803), tj., gdy wnioskodawca będzie rolnikiem indywidualnym a za takiego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo, co winno być poświadczone przez właściwego wójta gminy. Wnioskodawczyni przedłożyła zaświadczenie Wójta Gminy Czerwonak z dnia 30 grudnia 2015 r. stwierdzające, że M. B. jest współwłaścicielką gruntów wchodzących w skład gospodarstwa rolnego. Z treści wskazanego zaświadczenia nie wynika natomiast, że wnioskodawczyni prowadzi przedmiotowe gospodarstwo lub też jest jego właścicielem. W informacji z rejestru gruntów wskazano także, że grunty rolne, których wnioskodawczyni jest współwłaścicielem, są dzierżawione innej osobie do dnia 1 września 2020 r., wchodzą zatem w skład gospodarstwa rolnego dzierżawcy. Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. B.. Podniosła, że wszystkie uwagi wskazane przez Starostę zostały uzupełnione. Budowa tylko budynku mieszkalnego na działce jest zgodna z rozporządzeniem sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wyjaśniła, że jest właścicielką gospodarstwa rolnego, lecz ze względu na fakt przejścia na emeryturę rolniczą w roku 2010 r. była zmuszona wydzierżawić grunty rolne, aby otrzymać świadczenie emerytalne. Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. Wojewoda Wielkopolski uchylił decyzję organu I instancji w części przywołania podstawy prawnej i zamiast na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. orzekł na a podstawie art. 30 ust. 5c tej ustawy. Organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem "OR" określonym jako tereny ogrodnictw z prawem zabudowy bez wskazania bardziej szczegółowych ustaleń. Należało zatem, w oparciu o inne przepisy ustalić, co należy rozumieć pod pojęciem tereny ogrodnictwa i jaka zabudowa jest na tym terenie możliwa i kto może ubiegać się o pozwolenie na daną zabudowę. Wskazana w § 3 ust. 3 rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie definicja zabudowy zagrodowej wskazuje, że należy przez to rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, budowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. Stąd należy przyjąć, że tereny ogrodnicze należą do zabudowy zagrodowej. Natomiast art. 2 pkt 2 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wskazuje, że przez gospodarstwo rolne należy rozumieć gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych. W pkt. 3 wskazano, że pod pojęciem prowadzenia działalności rolniczej należy rozumieć prowadzenie działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej i rybnej. Ponadto w art. 5 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego wyjaśniono, że za gospodarstwo rodzinne uważa się gospodarstwo rolne: 1) prowadzone przez rolnika indywidualnego oraz 2) w którym łączna powierzchnia użytków rolnych jest nie większa niż 300 ha. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 za rolnika indywidualnego uważa się osobę fizyczną będącą właścicielem, użytkownikiem wieczystym, samoistnym posiadaczem lub dzierżawcą nieruchomości rolnych, których łączna powierzchnia użytków rolnych nie przekracza 300 ha, posiadającą kwalifikacje rolnicze oraz co najmniej od 5 lat zamieszkałą w gminie, na obszarze i której jest położona jedna z nieruchomości rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i prowadzącą przez ten okres osobiście to gospodarstwo. Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. dowodem potwierdzającym osobiste prowadzenie gospodarstwa rolnego jest oświadczenie prowadzącego to gospodarstwo, poświadczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Wojewoda Wielkopolski uznał, że M. B. nie wykazała spełnienia przesłanek wynikających z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, które stanowią w sprawie niezbędne warunki do spełnienia w celu możliwości dokonania zabudowy działki nr [...], wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego i będącej obecnie w dzierżawie. Stąd należało uznać, że wnioskodawczyni nie wywiązała się z obowiązku uzupełnienia zgłoszenia nałożonego na nią postanowieniem Starosty P. z dnia [...] grudnia 2015 r. Dlatego też podstawą wydania sprzeciwu winien być art. 30 ust. 5c w związku z art. 6 ust. 2 P.b. ze wskazaniem na naruszenie innych przepisów, tj. ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że nie podziela stanowiska organu I instancji o niezgodności planowanej inwestycji z ustaleniami obowiązującego planu. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła M. B.. Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podkreślił, że jako podstawę wniesienia sprzeciwu Wojewoda wskazał art. 30 ust. 5c w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 1 P.b., wyjaśniając, że skarżąca nie wykonało obowiązku nałożonego na nią postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r., albowiem nie wykazała spełnienia przesłanek wynikających z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Zdaniem Wojewody spełnienie powyższych warunków jest niezbędne dla dokonania zabudowy działki nr [...] wchodzącej w skład gospodarstwa rolnego i będącej obecnie w dzierżawie. Sąd Wojewódzki stanowisko takie uznał za błędne. Możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, stanowią dokumenty wymagane przepisami P.b. lub ustaw szczegółowych, o ile mają one zastosowanie w sprawie. Sąd uznał, że w sprawie brak było podstaw do wydania przez organ I instancji postanowienia zobowiązującego skarżącą do złożenia dokumentu potwierdzającego, że jest ona rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie zgłoszenia nie jest uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora, bowiem w postępowaniu tym nie mają zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Ustawa ta nie reguluje praw i obowiązków jednostek w sferze prawa budowlanego. Żaden z przepisów P.b., w tym w szczególności art. 30 ust. 2, nie nakłada obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów potwierdzających jego statusu jako rolnika prowadzącego gospodarstwo rolne. Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 30 ust. 5c P.b, a ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda będzie zobowiązany do rozpatrzenia odwołania od sprzeciwu Starosty P. z dnia [...] stycznia 2016 r., przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku. Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 sierpnia 2016 r. skargę kasacyjną wniósł Wojewoda Wielkopolski. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1/ art.145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., w związku z art. 30 ust. 5c P.b., poprzez orzeczenie zawarte w pkt I skarżonego wyroku w części dotyczącej sprzeciwu Starosty P. z dnia 1 stycznia 2016 r, tj. poprzez uchylenie także tego sprzeciwu w wyniku ustalenia przez Sąd naruszenia przez organ II instancji przepisów prawa materialnego - art. 30 ust. 5c P.b., który to przepis w ogóle nie stanowił podstawy orzekania przez organ I instancji; wniesienie sprzeciwu przez Starostę opierało się na art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b., a sprzeciwu tego Sąd w ogóle nie ocenił z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) p.p.s.a., co skutkowało bezzasadnym uchyleniem tego sprzeciwu wobec niestwierdzenia przez Sąd co do niego żadnej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)-c) ustawy p.p.s.a., 2/ art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a., poprzez zalecenie organowi odwoławczemu rozpatrzenie odwołania od sprzeciwu Starosty P. z dnia [...] stycznia 2016 r. przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku, mimo że sprzeciw ten został przez Sąd uchylony, co skutkuje co do zasady niemożnością rozpatrzenia odwołania ze względu na brak substratu, a nadto poprzez brak uzasadnienia motywów rozstrzygnięcia w części dotyczącej sprzeciwu organu I instancji, co w konsekwencji skutkuje niemożnością kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Wojewoda Wielkopolski zarzucił także zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 30 ust. 5c P.b., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak było podstaw prawnych do nałożenia na stronę obowiązku uzupełnienia jej zgłoszenia o złożenie dokumentu potwierdzającego, że jest ona rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, podczas gdy tylko prowadzenie takiego gospodarstwa uprawnia do zabudowy zagrodowej. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 30 ust. 5c P.b. w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Organ I instancji, postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r., wezwał inwestora na podstawie ww. przepisu m.in. do złożenia dokumentów stwierdzających, że wnioskodawczyni jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne, zgodnie z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego (pkt 1 postanowienia). Wymóg złożenia takich dokumentów organ uargumentował faktem, że planowana inwestycja przewidziana jest do realizacji na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem RO, tj. ogrodnictwo z prawem zabudowy. Z uwagi na fakt niezłożenia takich dokumentów organ I instancji uznał, że inwestycja jest sprzeczna z planem i na podstawie art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b. wniósł sprzeciw. Organ odwoławczy w gruncie rzeczy podzielił argumentację organu I instancji, że inwestor winien wykazać się spełnieniem przesłanek z art. 6 i art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, z uwagi na przeznaczenie terenu na ogrodnictwo, jednakże uznał, że inwestycja jest zgodna z planem, a sprzeciw powinien zostać wniesiony na podstawie art. 30 ust. 5c – wobec niewywiązania się z obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia 23 grudnia 2015 r. Dlatego też okolicznością determinującą wynik niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy nałożenie na inwestora w pkt 1 ww. postanowienia obowiązku dostarczenia stosownych dokumentów było zasadne. Tylko wówczas bowiem niewywiązanie się z tego obowiązku mogłoby uzasadnić wniesienie sprzeciwu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację w tej kwestii należy przyznać Sądowi I instancji. W żadnym razie bowiem nie można treści § 2 pkt 10 (Ustalenia Szczegółowe) planu miejscowego: "wyznacza się tereny ogrodnictw z prawem zabudowy oznaczone symbolem RO (...)" odczytywać tak, jak uczyniły to organy, a więc że jedyną dopuszczalną formą zabudowy na tym terenie będzie zabudowa zagrodowa. Nie było więc podstaw do sięgania do definicji zabudowy zagrodowej z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Plan miejscowy nie przewidywał takiego wymogu. Nie ma w nim dla terenu RO wymogu zabudowy zagrodowej. Organy obu instancji w sposób nieuprawniony odwróciły kolejność wymagań. O ile bowiem zabudowa zagrodowa musi być związana z działalnością rolniczą (w tym z ogrodnictwem), o tyle ogrodnictwo, o ile plan tego nie przewiduje, nie musi być związane z zabudową zagrodową. Stąd za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że możliwość wniesienia sprzeciwu z uwagi na niepełne zgłoszenie, którego braków nie uzupełniono w terminie, jest możliwe jedynie w sytuacji, gdy dokumenty, których przedłożenia żąda organ, są wymagane przepisami P.b. lub ustaw szczegółowych i o ile mają one zastosowanie w sprawie. Tymczasem w niniejszej sprawie nie było podstaw do nałożenia na inwestora obowiązku złożenia dokumentu potwierdzającego, że jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne zgodnie z art. 6 i 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Oczywiście, co podkreślał w skardze kasacyjnej organ, Sąd I instancji częściowo wadliwie uzasadnił wyrok, nie odnosząc się do podstawy prawnej sprzeciwu wskazanej przez organ I instancji (art. 30 ust. 6 pkt 2 P.b.). Tym niemniej, jak już wyżej Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, wskazana przez organ I instancji podstawa wniesienia sprzeciwu spowodowana była wadliwą, przyjętą również przez organ odwoławczy, wykładnią § 2 pkt 10 (Ustalenia Szczegółowe) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie terenu na ogrodnictwo z prawem zabudowy nie oznacza bowiem konieczności wykazania spełnienia przesłanek z art. 6 i art. 7 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Stąd też uchylenie przez Sąd I instancji, oprócz decyzji organu odwoławczego, także sprzeciwu Starosty P. z dnia [...] stycznia 2016 r. było w prawidłowe. Kolejnym uchybieniem Sądu I instancji było oczywiście sformułowanie dla organu odwoławczego wskazań co do dalszego postępowania, nakazujące Wojewodzie Wielkopolskiemu rozpoznać odwołanie od sprzeciwu organu I instancji. Oczywiste jest, że skoro Sąd Wojewódzki uchylił także sprzeciw Starosty, to sprawa nie wróci do organu odwoławczego, a sam termin na wniesienie sprzeciwu od dokonanego zgłoszenia, z uwagi na jego materialonprawny charakter, wygasł. Doszło zatem do naruszenia wskazanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym niemniej art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wymaga, by naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem dodanie w uzasadnieniu wyroku wskazań dla organu odwoławczego, w sytuacji uchylenia również decyzji organu I instancji, jest uchybieniem niemającym wpływu na wynik sprawy. Sprawa zgłoszenia zamiaru budowy, z uwagi na upływ terminu na wniesienie sprzeciwu, została zakończona a inwestor, zgodnie z oceną prawną zawartą w wyroku, może rozpocząć inwestycję. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.