II SA/Go 606/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Asesor WSA Zbigniew Kruszewski Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi "B" spółki z o.o. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę. 1. Prezydent Miasta, w sprawie prowadzonej z wniosku L, decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na przebudowę i rozbudowę budynku teatru na działkach nr [...], położonych przy [...]. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdził jedynie, że inwestor uzupełnił dokumentację projektową, projekt jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego, zaś osoby które sporządziły projekt mają stosowne uprawnienia. W ustawowym terminie odwołanie od tej decyzji wniosło "Biuro [...]" sp. z o.o. (dalej także Spółka) zarzucając decyzji naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) poprzez niewskazanie w decyzji daty jej wydania oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a. z uwagi na brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego w przedmiotowej decyzji; - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane ( obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej Prawo budowlane) z uwagi na niewykazanie przez inwestora tytułu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na obszarze działki nr [...]. 2. Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Wojewoda uchylił w całości decyzję Prezydenta Miasta i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego do wniosku o pozwolenie na budowę należało dołączyć pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Natomiast zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Budownictwa w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę, zgłoszenia budowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, oraz decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (Dz. U. z 2016 r., poz. 1493). Wojewoda wskazał, że inwestor występując z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę powołał się na zgodę na dysponowanie nieruchomością z dnia [...] stycznia 2017 r. Nieruchomość ta stanowi jednak własność gminy. W związku z czym składając oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestor winien jednoznacznie wskazać tytuł prawny upoważniający go do wykonywania robót budowlanych na tej nieruchomości. Obowiązek ten wynika z wzoru oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wojewoda podzielił również zawarty w odwołaniu zarzut braku w decyzji daty jej wydania, wymaganej przepisem art. 107 § 1 k.p.a. Zauważył, że decyzja znajdująca się w aktach sprawy zawiera odręcznie wpisaną datę jej wydania, jednakże egzemplarz decyzji doręczony odwołującemu nie posiada daty wydania decyzji. Z tych względów zdaniem Wojewody zachodziła przesłanka do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a., gdyż decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wojewoda wskazał, że rozpatrując ponownie sprawę Prezydent Miasta winien wezwać inwestora do złożenia prawidłowo wypełnionego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i na jego podstawie w sposób nie budzący wątpliwości ocenić prawo inwestora do dysponowania na cele budowlane działką nr ew. gr. [...]. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji powinien odnieść się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez skarżącego zgodnie z art. 107 k.p.a. 3. W skardze do sądu administracyjnego wniesionej z zachowaniem terminu i warunków formalnych "Biuro [...]" sp. z o.o. zaskarżyła decyzję w części obejmującej jej uzasadnienie zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania, to jest: - art. 138 § 2 pkt 2 w zw. z art. 140 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia decyzji, w szczególności poprzez nieodniesienie się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu; - art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 oraz w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego sprawy, a w szczególności brak odniesienia do wszystkich zarzutów odwołania, i przez to naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, to jest zasady przekonywania. Wobec tych zarzutów Spółka wniosła o: - uwzględnienie skargi w całości przez organ II instancji oraz uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, - uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jej uzasadnienia, - zasądzenie od Wojewody zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, po przedstawieniu przebiegu sprawy i treści wydanych decyzji oraz odwołania oraz treści art. 107 k.p.a., skarżąca wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a., przez co narusza wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania. Zdaniem strony Wojewoda, pomimo uwzględnienia odwołania, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności faktu, że z uzasadnienia decyzji Wojewody nie wynika, czy organ orzekający dokonał analizy przedstawionej przez inwestora dokumentacji oraz czy projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami prawa. W treści decyzji nie wskazano ponadto, czy organ poczynił jakiekolwiek ustalenia dotyczące nieruchomości sąsiednich, w tym nieruchomości skarżącego, którego okno zwrócone jest w stronę przedmiotowej inwestycji i wskutek realizacji przedsięwzięcia zostanie pozbawione dostępu do światła. W końcu organ nie odniósł się do zarzutu nieprzytoczenia brzmienia przepisów prawa, będących podstawą zaskarżonej decyzji. Po prezentacji wymogów warsztatowych, jakim powinno w świetle doktryny i orzecznictwa odpowiadać uzasadnienie decyzji, Spółka wskazała, że zaskarżona decyzja jest wadliwa w części dotyczącej jej uzasadnienia i z tego powodu powinna zostać uchylona w tej części. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że w sprawie organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie wydał już w dniu [...] czerwca 2017 r. nową decyzję zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej jako p.p.s.a.) poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Mając na względzie to, że przedmiotem zaskarżenia uczyniono treść uzasadnienia decyzji organu odwoławczego należy w pierwszej kolejności zaaprobować dopuszczalność takiego żądania skargi. Takie uprawnienie dopuszcza bowiem i orzecznictwo, i doktryna (por. wyrok WSA w Lublinie z 19 października 2004 r., II SA/Lu 161/04 wraz z glosą do tego wyroku J. Borkowskiego, OSP 2/2006 r. poz. 15; wyrok NSA z 22 lipca 2010 r., I OSK 223/10, CBOSA). Głównym argumentem przemawiającym na rzecz prezentowanej tezy jest uznanie uzasadnienia za istotny i zarazem konieczny element decyzji administracyjnej - będący jej immanentnym składnikiem równoważnym, z punktu widzenia znaczenia, osnowie decyzji. To zaś oznacza, że skarga na uzasadnienie decyzji, jak też sądowa kontrola jej motywów mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych jako orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Wskazać też należy, że ponieważ zaskarżona decyzja została wydana [...] maja 2017 r. nie ma do niej zastosowania instytucja sprzeciwu dodana nowelą z dnia 7 kwietnia 2017 r. (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), obowiązująca od dnia 1 czerwca 2017 r. 5. Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji orzekającą o zatwierdzeniu projektu budowlanego złożonego przez inwestora oraz udzielającego mu pozwolenia na budowę i przekazał organowi I instancji sprawę do ponownego rozpoznania. Kierunek tej decyzji nie jest kwestionowany bo ewidentnie zachodziły w sprawie przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z porównania uzasadnienia decyzji Wojewody z treścią odwołania organ drugiej instancji podzielił w pełnym zakresie zarzuty Spółki dotyczące naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. polegające na niewskazaniu w decyzji daty jej wydania oraz naruszenia prawa materialnego – art. w 33 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 3 pkt 11 ustawy Prawo Budowlane w zakresie niewykazania przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zakresie zarzutu Spółki dotyczącego braku właściwego faktycznego uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji rzeczywiście decyzja drugoinstancyjna jest uboga. Tej kwestii dotyczy jedno zdanie sprowadzające się do nakazu odniesienia się przez organ I instancji do zarzutów skarżącej spółki. Co do zasady rację ma więc skarżąca spółka zarzucając decyzji Wojewody naruszenie przepisu art. 107 § 3 k.p.a. polegające w szczególności na tym, że organ odwoławczy powinien stwierdzić takie naruszenie w decyzji pierwszoinstancyjnej i je napiętnować. 6. Zdaniem sądu kontekst sprawy uzasadnia jednak wniosek, że to uchybienie można uznać za niemające istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; czyli – w świetle zakresu zaskarżenia - niepowodujące konieczności uchylenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody. W sprawie nie ma bowiem wątpliwości i wynika to też z decyzji Wojewody, że decyzja organu pierwszej instancji obarczona była tak istotnymi wadami, że konieczne było ponowne prowadzenie postępowania, co rozciąga się również na jej ponowne uzasadnienie faktyczne i prawne, zgodnie z wymogami kodeksowymi. Zauważyć też należy, że odwołanie w części wykraczającej poza dwa opisane wyżej zarzuty nie podnosiło konkretnych okoliczności. Wobec skrajnie lakonicznej treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji Wojewoda nie miał materiału (także faktycznego) do rozwinięcia argumentacji. Co najwyżej mógł wyraźnie uznać słuszność zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez organ pierwszej instancji, co w sposób dorozumiany nastąpiło. To, co najistotniejsze dla strony skarżącej, poza opisanymi wyżej dwoma zarzutami, zostało w decyzji organu drugiej instancji sformułowany nakaz odniesienia się do zarzutów skarżącej, co w istocie sprowadza się do rozwinięcia treści tej decyzji w sytuacji konfliktu interesów stron i rozważenia tych okoliczności, które powołano w odwołaniu. Tym samym, mimo wadliwości proceduralnej uzasadnienia, decyzja Wojewody spełniła swoją rolę, nie wypaczając ostatecznego wyniku sprawy. 7. Wskazać również należy, że choć przedmiotem kontroli jest oczywiście zaskarżona decyzja i stan sprawy w dacie jej wydania (art. 133 § 1 p.p.s.a.), sądowi, jako organowi wymiaru sprawiedliwości, nie może umykać fakt wydania przez organ pierwszej instancji ponownej decyzji w tej samej sprawie. To treść tej decyzji i ewentualne jej zaskarżenie stanowią na tym etapie właściwy przedmiot oceny praworządności działania administracji publicznej w całym toku postępowania, co jednak może nastąpić jedynie w ściśle określonym ustawą trybie, i wykracza poza granice niniejszej sprawy. Z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.