I GSK 1804/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółki A od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 października 2017 r. sygn. akt I SA/Bd 615/17 w sprawie ze skargi Spółki A na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji dla szkół postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy postanowieniem z 18 października 2017 r., sygn. akt I SA/Bd 615/17, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016, poz. 718, dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę Spółki A na czynność Prezydenta Miasta Bydgoszczy w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji oświatowej. Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że pismem z 14 kwietnia 2017 r., po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca złożyła skargę na czynność ustalenia podstawowej kwoty dotacji przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy, dokonaną na podstawie art. 78b ust. 3 w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r., poz. 1943 ze zm., dalej: u.s.o.), w zakresie ustalenia podstawowej kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych, kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym. Zaskarżonej czynności skarżąca zarzuciła niezgodność z przepisami art. 78b ust. 3 i ust. 10 u.s.o., poprzez ustalenie podstawowej kwoty dotacji niezgodnie z zasadami określonymi w ustawie i zaniżenie podstawowej kwoty dotacji dla szkoły policealnej dla dorosłych kształcącej w zawodach niemedycznych w systemie zaocznym. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o jej odrzucenie. Przedstawiając motywy rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że warunkiem dopuszczalności skargi jest wymóg wyczerpania środków zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Stosownie natomiast do art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie skarżąca wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z naruszeniem przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. W zakresie tego zagadnienia, wyznaczonego treścią powyższego przepisu, sporna pozostaje kwestia, kiedy spółka dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu czynności, w tym wypadku, ustalenia i przyznania dotacji. Jak bowiem wynika z dodanego od 1 stycznia 2017 r. - ust. 11 art. 90 u.s.o., to właśnie przyznanie dotacji stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżącej, datę tę wyznacza otrzymane przez nią pismo Urzędu Miasta w Bydgoszczy Wydziału Edukacji i Sportu z 8 lutego 2017 r. przekazane organom prowadzącym szkoły, zawierające informacje odnośnie do wyboru powiatu właściwego dla ustalenia podstawowej kwoty dotacji oraz wysokości stawki dotacji dla szkól policealnych dla dorosłych kształcących w systemie zaocznym. Skarżąca, wskazując przepis art. 78e ust. 1 u.s.o. wywodzi, że czynność ustalenia podstawowej kwoty dotacji jest ogłoszona dopiero z chwilą jej opublikowania w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponieważ organ Miasta Bydgoszczy nie ogłosił w Biuletynie informacji o podstawowej kwocie dotacji do dnia, w którym skarżąca, a także inne szkoły otrzymały pisemną informację w tej sprawie, datowaną 8 lutego 2017 r., bieg terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., rozpoczął się w tym dniu. W ocenie Sądu stanowisko Spółki nie jest trafne. Z akt sprawy i odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy wynika, że dotacja oświatowa na rok 2017 została przyznana szkołom prowadzonym przez skarżącą w listopadzie 2016 r., o czym poinformowano ją w pismach z 2 listopada 2016 r. Następnie, w styczniu 2017 r. organy prowadzące szkoły niepubliczne podały Urzędowi Miasta Bydgoszczy poprzez platformę informatyczną ilości uczniów, na których należy naliczyć i przekazać dotacje oświatowe. Na tej podstawie, została obliczona (według ustalonej w styczniu 2017 r. stawki 33,70 zł miesięcznie) należna suma dotacji oświatowej na poszczególne szkoły prowadzone przez skarżącą, stanowiąca iloczyn liczby uczniów podanej przez spółkę i wymienionej stawki dotacji. Przelewy należnych kwot nastąpiły na konto skarżącej 31 stycznia 2017 r., a zatem w terminie zgodnym z przepisem art. 90 ust. 3c u.s.o. Sąd podzielił pogląd organu, że skarżąca otrzymując kwoty dotacji, jednocześnie posiadała wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji na rok 2017. Znając bowiem kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę uczniów w prowadzonych szkołach (którą skarżąca sama podała organowi dotującemu), obliczenie stawki dotacji było prostą, oczywistą czynnością, nie nastręczającą żadnych trudności. Skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych, wchodzi ustalenie jej wysokości oraz przekazanie dotacji na rachunek bankowy, co w rozważanym przypadku nastąpiło 31 stycznia 2017 r. A zatem – w ocenie Sądu – najpóźniej od dnia następnego, tj. 1 lutego 2017 r. skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o podjęciu przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy czynności, polegającej na przyznaniu dotacji oświatowej i jej wysokości. Zdaniem Sądu nie ma istotnego znaczenia otrzymane przez skarżącą pismo z 8 lutego 2017 r., czy też ogłoszenie w Biuletynie Informacji Publicznej jednostki samorządu terytorialnego, która udziela dotacji, podstawowej kwoty dotacji, o której mowa w art. 78b ust. 1-5, oraz jej aktualizacji, a także statystycznej liczby dzieci, uczniów, wychowanków lub uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych. Sąd podkreślił, że wyłącznie czynność polegająca na ustaleniu (naliczeniu) wysokości dotacji i jej przekazaniu beneficjentowi, dokonywana w sposób władczy i jednostronny, stanowi element konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 90 ust. 3 u.s.o. Skoro "Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa" zostało nadane za pośrednictwem urzędu pocztowego 22 lutego 2017 r., a termin, w którym skarżąca dowiedziała się lub mogła się dowiedzieć o stawce dotacji oświatowej rozpoczął swój bieg najpóźniej 1 lutego 2017 r., to czternastodniowy termin do dokonania tej czynności upływał z dniem 15 lutego 2017 r. Zatem wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone z uchybieniem terminu wskazanego w art. 52 § 3 p.p.s.a. Spółka złożyła skargę kasacyjną, w której zaskarżyła postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego postanowienia i wydanie wyroku stwierdzającego bezskuteczność zaskarżonej czynności administracyjnej ustalenia podstawowej kwoty dotacji, zasądzenie kosztów postępowania w obu instancjach oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Postanowieniu zarzucono naruszenie: I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 4 oraz art. 146 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli działalności organu administracji publicznej oraz brak wyeliminowania z obrotu prawnego czynności dotkniętych uchybieniami wymienionymi w art. 146 § 1 p.p.s.a. i naruszających przepisy art. 78b ust. 3 w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 u.s.o.; - art. 134 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 78a-78e, art. 89d ust. 1 i art. 90 ust. 1a-3ad u.s.o. poprzez brak rozpatrzenia skargi w zakresie wskazanym w skardze, tj. w zakresie zaskarżenia aktu organu administracji polegającego na czynności ustalenia podstawowej kwoty dotacji przez Prezydenta Miasta Bydgoszczy dokonanej na podstawie art. 78b ust. 3 w zw. z art. 89b i art. 90 ust. 3 u.s.o. (jako czynności o charakterze ogólnym), a zamiast tego Sąd rozpoznał sprawę w zakresie wypłaty dotacji dla skarżącej (czynności indywidualnej); - art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu na dzień wniesienia skargi, w ten sposób, iż Sąd nieprawidłowo uznał za datę dowiedzenia się o dokonaniu czynności poprzez wydanie aktu nie na dzień opublikowania aktu, lecz datę wcześniejszego przelewu dotacji na rachunek skarżącej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak uzasadnienia, dlaczego Sąd uznał, że pismo Prezydenta z 8 lutego 2017 r. czy też ogłoszenie podstawowej kwoty dotacji w Biuletynie Informacji Publicznej nie miało "istotnego znaczenia" oraz brak wyjaśnienia, jakie znaczenie Sąd miał na myśli; - art. 3 § 2 pkt 4 w zw. z art. 50 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 90 ust. 3 u.s.o. poprzez brak rozpoznania skargi w zakresie wyznaczonym przepisem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; - art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 146 poprzez brak zastosowania środków określonych w stawie, to jest brak stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności; Naruszenia powyższe spowodowały istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że Sąd odrzucił skargę, podczas gdy powinien ja rozpoznać merytorycznie. II. przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz brak zastosowania: - art. 90 ust. 11 w zw. z art. 78b ust. 3, art. 89b ust. 1, art. 89d ust. 1 i art. 90 ust. 3 u.s.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ogłoszenie podstawowej kwoty dotacji w BIP ma charakter wtórny do czynności polegającej na przekazaniu kwoty dotacji na rachunek bankowy podmiotu, podczas gdy zgodnie z tymi przepisami jest to czynność administracyjna określona w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 90 ust. 11 w zw. z art. 78b ust. 3, art. 89b ust. 1, art. 89d ust. 1 i art. 90 ust. 3 u.s.o. i w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przez brak jego zastosowania w wyniku błędnej wykładni i w konsekwencji bezzasadne uznanie, że przepis art. 90 ust. 11 nie dotyczy czynności ustalenia wysokości dotacji (określonej w art. 90 ust. 3), i która to czynność ma zdaniem Sądu charakter wtórny oraz nie kreuje czynności prawnej określonej w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.; art. 89d ust. 1 w zw. z art. 78b ust. 3, art. 78c ust. 3 i art. 78e ust. 1 u.s.o. oraz w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. przez błędną wykładnię oraz w konsekwencji brak zastosowania w ten sposób, że Sąd nie uznał mocy wiążącej tego przepisu w zakresie ogłaszania podstawowej kwoty dotacji i początku biegu terminu do wezwania do usunięcia naruszenia prawa; art. 78d ust. 1 i art. 89d ust. 1 poprzez błędną wykładnię przepisu i uznanie, że pismo Prezydenta z dnia 8 lutego 2017 r. ustalające podstawową kwotę dotacji dla szkół oraz ogłoszenie podstawowej kwoty dotacji w Biuletynie Informacji Publicznej, nie ma istotnego znaczenia, podczas gdy jest to realizacja obowiązku ustawowego wynikającego z ww. przepisów ustawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezydent Miasta Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje. Odnosząc się do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, należy wskazać, że zmierzają one de facto do podważenia stanowiska Sądu na okoliczność przekazania dotacji na rachunek bankowy spółki, jako czynności podlegającej zaskarżeniu, co nastąpiło 31 stycznia 2017 r. i związanego z tym rozpoczęcia (od 1 lutego 2017 r.) biegu terminu do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte przez Sąd I instancji stanowisko w tej kwestii należy uznać za trafne, ponieważ jak wynika z akt sprawy spółka o przyznaniu dotacji dowiedziała się z pism organu z 2 listopada 2016 r. stanowiących informacje o przyznaniu dotacji (k. 38-45 akt sądowych), które uległy skonkretyzowaniu w styczniu 2017 r., w momencie, w którym organy prowadzące szkoły niepubliczne (w tym spółka) podały Urzędowi Miasta Bydgoszczy ilości uczniów, na których należy naliczyć i przekazać dotacje oświatowe. Zgodnie z art. 90 ust. 3c u.s.o. dotacje, o których mowa w ust. 1a-3a, są przekazywane na rachunek bankowy szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, placówki lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień jest przekazywana w terminie do dnia 15 grudnia. Natomiast zgodnie z treścią art. 90 ust. 11 u.s.o. przyznanie dotacji, o których mowa w art. 90 ust. 1a-8, stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przenosząc to na grunt sprawy należało więc przyjąć, że z chwilą wypłaty dotacji skarżąca uzyskała jednocześnie wiedzę, w jakiej wysokości została ustalona stawka dotacji na rok 2017. Znając bowiem kwotę otrzymanej dotacji oraz liczbę uczniów w prowadzonych przez nią szkołach (którą spółka sama podała organowi dotującemu) mogła w sposób prosty obliczyć stawkę dotacji. Słusznie zatem Sąd I instancji uznał, że skoro czynnością podlegającą zaskarżeniu jest przyznanie dotacji, to w zakres działań organu z tym związanych wchodzi zarówno ustalenie jej wysokości jak i przekazanie dotacji na podany przez spółkę rachunek bankowy. Zgodzić się też należy z Sądem, że skoro ustawowym terminem przekazania dotacji jest ostatni dzień miesiąca (wyjątek dotyczy grudnia) to najpóźniej od dnia kolejnego spółka mogła się dowiedzieć o podjęciu przez Prezydenta Miasta czynności polegającej na przyznaniu dotacji oświatowej i jej wysokości. Dlatego też za nieuprawnione należy uznać powoływanie się przez skarżącą kasacyjnie, przy liczeniu terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. na obowiązek publikowania w Biuletynie Informacji Publicznej informacji na temat podstawowej kwoty dotacji, czy też otrzymania przez szkołę pisemnej informacji datowanej na 8 lutego 2017 r., jako na czynność, o której mowa w art. 90 ust. 11 u.s.o. Czynność z zakresu administracji publicznej dotyczy bowiem uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa i nie jest przy tym decyzją administracyjną lub postanowieniem, niemniej jednak jest formą działania administracji publicznej objętą właściwością sądu administracyjnego. Powinna być skierowana do zindywidualizowanego podmiotu. Natomiast Biuletyn Informacji Publicznej jest, stosownie do treści art. 8 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 ze zm.), "urzędowym publikatorem teleinformatycznym" mającym postać "ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej". Biuletyn jest skierowany do nieokreślonego kręgu adresatów, zatem już tylko z tego powodu nie może być uznany za "akt lub czynność z zakresu administracji publicznej" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast pismo z 8 lutego 2017 r. nie mogło być uznane za czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. z powodów opisanych wcześniej, wskazujących, że miało ono charakter wtórny do czynności przyznania stronie dotacji. Z powyższych względów skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.