II SA/Gl 661/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi J. J., Z.D. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzające ją decyzje Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne w sprawie. Prezydent Miasta Z. decyzjami z dnia [...] r., Nr [...], wydanymi na podstawie art. 145 i 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 z późn. zm. – dalej u.g.n.), art. 104 § 1 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 – dalej k.p.a.) orzekł: 1) Ustalić opłaty adiacenckie w wysokości 630,32 zł dla Z. D., 157,58 zł dla J. J., 157,58 zł dla A. D. - współwłaścicieli nieruchomości położonej w Z. przy ul. [...] , obejmującej działki nr 1 i 2 o pow. 424 m2, w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia ww. nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej; 2) Opłatę adiacencką, o której mowa w pkt. 1 decyzji, ustala się jako opłatę jednorazową. Obowiązek wniesienia tej opłaty powstaje po upływie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna; 3) Do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie opłaty adiacenckiej stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. W uzasadnieniach podano m. in., że z dniem 20 stycznia 2014 r. zezwolono na użytkowanie urządzeń infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej. Inwestycja została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę. Stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej nastąpiło zatem w ww. dacie. W toku przedmiotowego postępowania zgromadzono materiał dowodowy m. in. w postaci operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który był podstawą wyliczenia opłaty. Operat ten spełniał – zdaniem Organu – wymagania prawne. Odwołanie od powyższych decyzji złożyli ww. zobowiązani, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podniesiono niezasadność ustaleń dokonanych w oparciu o niewystarczający materiał dowodowy oraz zakwestionowano operat rzeczoznawcy, który został on sporządzony na podstawie analizy wadliwie dobranych nieruchomości porównawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej SKO) decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania ww. osób utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano m. in., że Prezydent Miasta Z. miał obowiązek zastosowania 25% stawki opłaty adiacenckiej, doszło bowiem do stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej. Jeżeli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu, do czego jest uprawniona z mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony. Operat był przy tym prawidłowy i aktualny. Skargę na powyższą decyzję SKO złożyli J. J., Z. D. i A. D., zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucili naruszenie art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy. Dalej w uzasadnieniu zarzucili również naruszenie art. 7, 8, 75 i art. 107 §3 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wybiórczą i niedokładną analizę operatu szacunkowego przez organ I i II instancji, brak analizy charakterystyki nieruchomości porównawczych, a za tym uchybienie polegające na wadliwym doborze nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu podano m. in., że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia. Operat tymczasem stracił ważność przed wydaniem decyzji. Twierdzenie zarówno przez organ I, jak i II instancji, że uzupełnienie operatu datowane na 18 października 2016 r. jest nowym operatem szacunkowym, nie ma potwierdzenia w aktach. Nie uwzględniono też prawidłowego uzbrojenia terenu. Skoro droga spełnia warunki prawne, musi zostać uwzględniona w atrybutach do wyceny. Rzeczoznawca stwierdza, że ulica przy której znajduje się nieruchomość jest mało atrakcyjna ze względu na ulicę o szerokości samochodu osobowego, jednak dał ocenę 3, czyli uznał przeciętną atrakcyjność, przecząc sam sobie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu powtórzył swą poprzednią argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 roku, poz. 1369 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że stosownie do art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Przepis art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowił natomiast (na dzień wydawania decyzji), że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Z kolei art. 146 ust. 1 - 3 ww. ustawy stanowiły, że ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przenosząc powyższe unormowania na grunt rozpatrywanej sprawy należy podzielić stanowisko Kolegium, że o ile po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej i stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do tego urządzenia, wzrosła wartość nieruchomości, to Prezydent Miasta miał formalne uprawnienie do ustalenia z tego tytułu opłaty adiacenckiej. Bezspornym jest bowiem w sprawie wykonanie kanalizacji sanitarnej, a jako datę stworzenia warunków umożliwiających podłączenie nieruchomości do tejże kanalizacji przyjęto dzień 20 stycznia 2014 r. W konsekwencji, wydając decyzję w przedmiocie opłaty adiacenckiej organ I instancji dochował terminu określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n. (to bowiem wydanie decyzji, nie zaś jej uprawomocnienie, przesądzało w ówczesnym stanie prawnym o dotrzymaniu powyższego terminu). Pomimo powyższych uwag wydane w sprawie decyzje muszą zostać wyeliminowane z obrotu prawnego. Wskazać bowiem należy, że dla wykazania, iż zrealizowanie przedmiotowej inwestycji wpłynęło na wzrost wartości ww. nieruchomości koniecznym było zlecenie wykonania operatu szacunkowego. Operat ten organ I instancji, po analizie, z której wnioski zawarł w uzasadnieniu decyzji, ocenił jako sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz przepisami wykonawczymi. Pozytywną ocenę operatu, w ślad za organem I instancji, przyjęło także Kolegium. Zdaniem Sądu zaakceptowany przez orzekające w sprawie organy operat obarczony jest jednak zarówno formalnymi, jak i merytorycznymi wadami powodującymi, iż nie mógł on stanowić podstawy ustalenia przez organ opłaty adiacenckiej. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w aktach sprawy widnieją 2 operaty. Jeden z 11 grudnia 2015 r., który zawierał lakoniczne przywołanie widełek cen transakcyjnych w zakresie nieruchomości porównawczych będących podstawą wyceny (z niepodpisanym załącznikiem zawierającym bazę danych nieruchomości), zaś drugi z 18 października 2016 r., a ich wzajemna relacja jest wysoce niejasna. Na karcie tytułowej operatu z 2016 r. widnieje bowiem opatrzone gwiazdką wskazanie: "Operat z dnia 11 grudnia 2015 r. traci ważność". Jednak na końcu operatu (s. 19) widnieje adnotacja "Niniejszy dokument jest uzupełnieniem i poprawą operatu z dnia 11 grudnia 2015 r. zgodnie z decyzjami wydanymi przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.". Wskazać zatem należy, iż rzeczoznawca nie podała, o jakie decyzje SKO chodzi i jakie części operatu zostały "uzupełnione i poprawione", a tym samym które fragmenty operatu z 2015 r. zachowały wg rzeczoznawcy ważność, a które ważność tę utraciły. Zasadniczo uzupełniać można te dokumenty, które nadal są ważne, gdyż w przeciwnym przypadku należałoby sporządzić całkowicie nowy, odpowiadający prawu, dokument. Powoduje to, zdaniem Sądu, że operat jest nieweryfikowalny, bowiem niejasnym jest, jaka jest jego ostateczna treść. Podkreślenia wymaga też, że operat z 2016 r. nie zawiera żadnej zaktualizowanej wyceny lecz analogicznie, jak w dacie pierwotnego sporządzenia wersji wskazuje, iż datą wyceny był dzień 11 grudnia 2015 r. Akceptacja takich ustaleń przez orzekające w sprawie organy stoi w sprzeczności z art. 146 ust. 3 u.g.n. (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) wskazującym, iż wartość nieruchomości określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Wydanie decyzji o ustaleniu przedmiotowej opłaty ponad rok po dacie wyceny bez wezwania rzeczoznawcy do stosownych uaktualnień wymogom tym nie odpowiada. W konsekwencji, w ocenie Sądu, operat, zdaniem rzeczoznawcy poprawiony i uzupełniony, w rzeczywistości nie mógł stanowić podstawy naliczenia opłaty adiacenckiej, a tym samym oparte na jego wyliczeniach decyzje nie mogą ostać się w obrocie prawnym. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, jednak i on nie dostrzegł wadliwości aktu, który utrzymał w mocy, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania (oraz art. 138 §1 pkt 1 k.p.a.) stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanek określonych w art. 145 ust. 2 u.g.n. do prowadzenia postępowania, albowiem upłynął termin trzech lat, w trakcie których organ miał kompetencję do wydania decyzji określającej opłatę adiacencką.