II SA/Rz 869/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Maciej Kobak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. k. w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia wysokości odsetek I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz strony skarżącej A. Sp. k. w [....] kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 869/17 UZASADNIENIE Wnioskiem z dnia 12 października 2015 r. A sp. k. z/s w [...] (dalej: skarżąca lub Spółka), zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty na rzecz Spółki odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...]. We wniosku Spółka powołała się na treść art. 132 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym odszkodowanie powinno być wypłacone w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Decyzja o odszkodowaniu dla A. sp. z o.o. z/s w [...], poprzednika prawnego Spółki została wydana [...].10.2013 r. i nie było od niej składane odwołanie, a odszkodowanie wypłacono 8.05.2014 r. Po wszczęciu w tej sprawie postępowania administracyjnego, Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] GL, wydaną na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm.) – dalej: "u.g.n.", umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia wysokości odsetek od odszkodowania ustalonego decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], za przejęcie na rzecz Gminy Miasto [...] prawa własności nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr 1063/4 i 1072/151 w [...]. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ podał, że opisaną wyżej decyzją z dnia [...] października 2013 r. ustalił na rzecz Spółki odszkodowanie w wysokości 264 730 zł, za przejęcie prawa własności działek nr 1063/4 i 1072/151 w [...], na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Jak podał organ od ww. decyzji odwołanie wniósł Miejski Zarząd Dróg w [...], jednakże postanowieniem z dnia 24 kwietnia 2014 r. Wojewoda [...] uznał je za niedopuszczalne argumentując, że odwołujący nie był stroną postępowania. W dniu 8 maja 2014 r. Miejski Zarząd Dróg wypłacił Spółce odszkodowanie w wysokości 264 730 zł. Organ I instancji wskazał, że zdaniem wnioskodawcy wypłata odszkodowania nastąpiła po upływie terminu określonego w art. 132 ust. 1a u.g.n., jednakże w myśl art. 132 ust. 2 u.g.n., do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Tym samym ustalenie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania ma cywilnoprawny charakter, a ich naliczenie jest czynnością obrachunkową materialno – techniczną, wobec czego brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w tym zakresie i ustalenia odsetek w drodze decyzji administracyjnej. A. sp. z o.o. sp. k. wniosła odwołanie od tej decyzji . Zdaniem odwołującej się, organ I instancji wydał kwestionowane rozstrzygnięcie w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, co doprowadziło do błędnego uznania, że w świetle art. 132 ust. 2 u.g.n. organ administracji nie ma podstaw do ustalenia wysokości odsetek za opóźnienie w wypłaceniu odszkodowania w drodze postępowania administracyjnego, a zatem, że opisywane postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje bowiem zmiany charakteru prawnego roszczenia, ponieważ nakazuje jedynie posługiwanie się zasadami, pojęciami i instrumentami zawartymi w Kodeksie cywilnym podczas rozpoznawania sprawy administracyjnej. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., podzielając w całości stanowisko organu I instancji. Wprawdzie art. 132 ust. 2 u.g.n. nie reguluje formy, w jakiej powinno nastąpić naliczenie odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania, niemniej w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000 r., żądanie zapłaty odsetek za zwłokę stanowi roszczenie cywilnoprawne. Chociaż źródłem tego roszczenia jest akt administracyjny, to załatwienie tej sprawy nie jest prawnie możliwe w postępowaniu administracyjnym. W skardze złożonej na te decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie: 1. art. 132 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy obowiązek wypłaty odszkodowania, a co za tym idzie odsetek powstał na tle stosunku administracyjnego; 2. art. 1 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że opisywana sprawa nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej; 3. art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że w opisywanej sprawie ziściły się przesłanki do umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego. Skarżąca powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniosła, że w realiach opisywanej sprawy organ winien ustalić wysokość odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Nawet jeśli organ uznał, że naliczenie odsetek jest czynnością obrachunkową materialno – techniczną i nie ma potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w tym przedmiocie, to nie było żadnych przeszkód, aby odsetki taki obliczyć i wypłacić skarżącej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016, poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postepowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeśli to jest niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem jest decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego, a przedmiotem kontrowersji w niniejszej sprawie jest możliwość ustalenia odsetek za opóźnienie w wypłacie odszkodowania przyznanego decyzją administracyjną, za przejęcie na rzecz gminy prawa własności nieruchomości,. Organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego wówczas, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości lub w części (art. 105 § 1 k.p.a.). Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego brak możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty (w sposób negatywny lub pozytywny dla strony). Wynikać ona może z przyczyn przedmiotowych - np. nastąpiła zmiana stanu prawnego i przestały obowiązywać przepisy będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie niebędącej sprawą z zakresu administracji publicznej, lub podmiotowych - przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy. Bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie wynika zdaniem organów z przyczyn przedmiotowych, tj. braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia wysokości odsetek. Należy przypomnieć, że istotą wywłaszczenia nieruchomości jest odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności (innego prawa rzeczowego) nieruchomości. Jest ono przykładem władczego działania organu administracji Ustalenie odszkodowania jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu, a spór powstały na tle takiego stosunku administracyjnego, czy też na tle wysokości odszkodowania ma charakter administracyjny (por. G. Bieniek (red:), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2005). Kwestie dotyczące zapłaty odszkodowania uregulowane zostały kompleksowo w art. 132 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 z późn. zm. – "u.g.n."), w ust. 1-8. Podstawową zasadą wynikająca z tej regulacji jest, że zapłata odszkodowania następuje jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu podlega wykonaniu, z zastrzeżeniem ust. 1a i 1b (art. 132 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z ust. 1a ww. przepisu w sprawach, w których wydano odrębną decyzję o odszkodowaniu, zapłata odszkodowania następuje jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Zgodnie natomiast z art. 132 ust. 2 u.g.n. do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego. Ten przepis zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie przesądza o cywilnoprawnym charakterze roszczenia o odsetki, a w konsekwencji o bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego w tejże sprawie. Nie ulega wątpliwości, że ustawa o gospodarce nieruchomościami z 1997 r., podobnie jak poprzednio obowiązująca ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości, należy do aktów prawnych regulujących zarówno problematykę cywilną , jak i administracyjną. Przystępując do oceny legalności zaskarżonej decyzji wspomnieć należy, że sporna w niniejszej sprawie kwestia w przeszłości była tematem rozważań w orzecznictwie. Gruntowną analizę zagadnienia poczynił Sąd Najwyższy w uchwale składu 7 sędziów z dnia 7.04.1993 r., III AZP 3/93 (OSNCP 1993/10/174), wyrażając jednocześnie stanowisko, że "rozstrzygnięcie o rewaloryzacji niewypłaconych części odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości oraz o odsetkach za zwłokę lub opóźnienie w wypłacie odszkodowania (art. 7 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) następuje przez wydanie decyzji administracyjnej". W uchwale tej Sąd Najwyższy uznał, że roszczenie o odsetki, podobnie jak o rewaloryzację odszkodowania nie jest roszczeniem samoistnym, tylko roszczeniem akcesoryjnym, a skoro spór o odszkodowanie nie jest sprawą cywilną, ponieważ nie powstaje na tle stosunku cywilnoprawnego, to nie może być odmiennie zakwalifikowany "spór o rewaloryzację" czyli przeliczenie tego odszkodowania oraz roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu odszkodowania. W późniejszym czasie stanowisko to przyjęte zostało powszechnie w sądownictwie administracyjnym, już pod rządami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślano, że uregulowanie art. 132 ust. 2 u.g.n. w zakresie skutków zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania ze wskazaniem, że stosuje się w tym zakresie odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego, jest podobne do regulacji zawartej w art. 55 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości z 1985 r. Przykładem takich orzeczeń mogą być wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15.03.2006 r., I OSK 525/05, z dnia 15.05.2014 r., I OSK 2440/12 oraz z dnia 9.03.2017 r. I OSK 1404/15 (dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Argumentację w nich zawartą Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela. Wśród tych argumentów najistotniejszy jest fakt, że wywłaszczenie nieruchomości stwarza stosunek prawny o cechach wyraźnie administracyjnych, bowiem polega na odjęciu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości (art. 112 ust. 1 u.g.n.), a co za tym idzie jest przykładem braku równości stron stosunku prawnego i działania władczego organu administracji. Wywłaszczenie nieruchomości następuje za odszkodowaniem, którego ustalenie jest elementem koniecznym decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie o odsetki za zwłokę lub opóźnienie w wypłacaniu tego odszkodowania jest oczywiście roszczeniem akcesoryjnym, bowiem obowiązek zapłaty odsetek jest pochodny od obowiązku zapłaty sumy głównej. Skoro zatem obowiązek zapłaty odszkodowania powstał na tle stosunku administracyjnego, to również obowiązek zapłaty odsetek od tego odszkodowania zachowuje administracyjny charakter. W pierwszym z powołanych wyroków, I OSK 525/05, NSA podkreślił, że zawarte w art. 132 ust. 2 u.g.n. odesłanie do przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia. Pozwala ono jedynie na odpowiednie posługiwanie się regulacjami zawartymi w tym kodeksie na użytek rozpoznawanej sprawy administracyjnej. W wyroku z 9.03.2017 r. I OSK 1404/15, NSA wskazał natomiast, że przepis art. 132 ust. 2 u.g.n. stanowi samodzielną podstawę do żądania zapłaty odsetek, ale nie za samo powstanie zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania, lecz za skutki, które wynikły z zaistniałego opóźnienia lub zwłoki w jego zapłacie. Odesłanie natomiast w tym przepisie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie powoduje zmiany charakteru prawnego roszczenia, lecz ma to znaczenie, że według określonych w tym Kodeksie zasad ustalane są odsetki oraz odszkodowanie za zwłokę lub opóźnienie. Poglądy wyrażane w orzecznictwie znajdują tez oparcie w doktrynie, gdzie stwierdza się, że z treści art. 132 ust. 2 u.g.n. nie sposób wręcz wywieść, że roszczenie wskazane w jego hipotezie ma charakter cywilnoprawny. To, że przepis ten odsyła do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu cywilnego nie oznacza, że roszczenie o zapłatę odsetek za zwłokę w wypłacie odszkodowania może być dochodzone nie w postępowaniu administracyjnym lecz przed sądami powszechnymi. Należy mieć na względzie, że przepisy Kodeksu cywilnego na gruncie omawianego przepisu mają jedynie odpowiednio zastosowanie do oceny skutków zapłaty odszkodowania ze zwłoką lub z opóźnieniem. Sformułowanie zawarte w ww. przepisie nie ma zatem wpływu na zastosowanie administracyjnego trybu postępowania jaki w ogóle wynika z treści art. 132 u.g.n.; w szczególności ustęp 2 tego artykułu nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw. W tak określonym odesłaniu nie mieści się konieczność stosowania cywilnoprawnego trybu oceny skutków i dochodzenia w jego wyniku stosownych odsetek lub odszkodowania, zwłaszcza, że roszczenia o odsetki i odszkodowanie z tytułu zwłoki lub opóźnienia w wypłacie odszkodowania mają charakter akcesoryjny wobec samego odszkodowania podlegającego wypłacie za wywłaszczenie (patrz: M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2013). Aprobując w pełni zaprezentowana argumentację Sąd nie zgadza się z przyjętą w powołanym przez uczestnika – Gminę Miasto [...] wyroku Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 19.09.2014 r., I ACa 325/14, w którym Sąd Apelacyjny przyjmuje szerokie ujęcie "sprawy cywilnej’, gdzie źródło roszczenia nie ma znaczenia dla oceny charakteru stosunku prawnego, a ponadto wskazuje, że możliwość dochodzenia roszczenia o odsetki nie została uregulowana w przepisach o charakterze prawnoadministracyjnym. Mając na względzie zaprezentowane wyżej uwagi dotyczące art. 132 ust. 2 u.g.n., nie można zaakceptować stwierdzenia o braku uregulowania kwestii odsetek w u.g.n. Nie jest też słuszna argumentacja Sądu Apelacyjnego, a także uczestnika – Gminy Miasto [...], odwołująca się do naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu – art. 177 Konstytucji RP. Załatwienie sprawy odsetek w drodze decyzji administracyjnej nie oznacza pozbawienia strony prawa do sądu bowiem prawo to może realizować przed sądami administracyjnymi, które zgodnie z art. 175 ust. 1 Konstytucji RP, zostały powołane do sprawowania wymiaru sprawiedliwości Rzeczpospolitej Polskiej obok sądów powszechnych. Tym samym nie są naruszone podstawowe prawa jednostki, stanowiące konstytucyjną gwarancje jej praw i wolności. W tym miejscu należy zaznaczyć, że Sądowi znane jest stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. SK 12/99 stwierdził, że w pojęciu "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowią akty administracyjne. Jednakże wyrok ten dotyczy tylko sytuacji, gdy roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródłem jest decyzja administracyjna, w ogóle nie są unormowane w przepisach prawa, nie oznacza natomiast automatycznego objęcia pojęciem "sprawy cywilnej" wszystkich roszczeń pieniężnych ustalanych w drodze aktu administracyjnego.. Odnosząc powyższe uwagi do przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że organy niezasadnie przyjęły, że ustalenie odsetek z tytułu opóźnienia w wypłacie odszkodowania nie należy do drogi postępowania administracyjnego. Nie było zatem podstaw do umorzenia postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. z powodu jego bezprzedmiotowości. Rzeczą organu będzie zatem merytoryczne rozpoznanie wniosku skarżącej spółki, z uwzględnieniem zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku uwag. Z tych powodów na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [....] stycznia 2017 r. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. i art. 205 § 2 P.p.s.a., zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.