II SA/Kr 822/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 października 2017r. sprawy ze skargi A. J. oraz M. J. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 28 kwietnia 2017 r., znak: [...] w sprawie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących A. J. oraz M. J. kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SA/Kr [...] U Z A S A D N I E N I E Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z 27 września 2016 r., na podstawie art. 49 ust. 1, art. 49 ust. 2, art.59f ust. 1,2, 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. z 2016r. Dz. U. póz. 290 z poźn. zm.) przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego obiektu budowlanego o wymiarach zewnętrznych 4,45x7,15m wybudowanego na działce nr [...] w L. w gminie L. M. ustalił dla A. K. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ podał, że na działce nr [...] w L. został wybudowany obiekt budowlany o wymiarach zewnętrznych 4,45x7,15m i wysokości ok.3,80m, w którym właściciel przechowuje drewno opałowe oraz maszyny rolnicze. Obiekt nie posiada fundamentów i pęczków betonowych. Słupy drewniane zostały obsadzone w ziemi. Obiekt został wybudowany w odległości ok. 3,00m od granicy z działką nr [...] (własność A. J. oraz M. J.) oraz ok. 6,70m od granicy z działką nr [...]. Jest to obiekt o konstrukcji drewnianej słupowej z dachem krokwiowym. Ściany zewnętrzne wykonane z desek, dach dwuspadowy pokryty blachą trapezową. Inwestor - A. K. zgłosił w Starostwie Powiatowym w B. w dniu 8 czerwca 2007 r. zamiar budowy na działce nr [...] w L. wolnostojącej parterowej wiaty o powierzchni zabudowy do 25m2. Zakres robót obejmował wykonanie słupów drewnianych, na pęczkach betonowych, ściany obite deskami. Wiata miała być pokryta dachem dwuspadowym, symetrycznym, krytym blachą falistą o kącie nachylenia 35-45°. Organ ustalił, że A. K. przystąpił do budowy obiektu w dniu 10 lipca 2007r., a więc po upływie terminu 30 dni od dnia zgłoszenia we właściwym organie oraz że wykonał obiekt o powierzchni zabudowy ok. 32m2 tj. większej niż w zgłoszeniu. Inwestor nie wykonał pęczków betonowych pod słupy drewniane. Właścicielem działki nr [...] w L. jest A. K.. Lokalizacja obiektu budowlanego jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. M.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z 7 lipca 2014 r., nakazał inwestorowi - A. K. wykonanie wymiany na obiekcie budowlanym pokrycia dachowego oraz opierzenia ściany zewnętrznej od strony południowej i zachodniej z płyt azbestowo - cementowych na materiał dopuszczony do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie w terminie do 1 grudnia 2014 r. W wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 16 grudnia 2014 r. ustalono, że na obiekcie budowlanym (szopie) zostało wymienione pokrycie dachowe z płyt azbestowo - cementowych na blachę trapezową oraz opierzenie ścian zewnętrznych tj. południowej i zachodniej z płyt azbestowo - cementowych na deski. Obiekt w dniu kontroli nie posiadał rynien i rur spustowych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z 19 stycznia 2015 r. znak: [...] [...] odmówił nakazania wykonania określonych czynności lub robót budowanych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 21 stycznia 2016 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że wykonane przez inwestora roboty budowlane stanowią budowę nowego obiektu budowlanego -budynku gospodarczego o pow. zabudowy 32m2, wobec czego zastosowania nie powinien znaleźć tryb postępowania określony w art. 50, 51 u.p.b. a określony w art. 48 u.p.b. Organ ustalając przepisy wg których winien prowadzić postępowanie odwołał się do treści art. 6 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz 443). Wskazał, że stosownie do regulacji prawnych obowiązujących w dacie budowy obiektu, Inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę obiektu budynku o powierzchni zabudowy powyżej 25m2 we właściwym organie architektoniczne - budowlanym. Obowiązku tego inwestor nie dopełnił. Zgodnie z interpretacją organu wyższego stopnia przypadek taki powinien być traktowany jako budowa budynku gospodarczego bez wymaganego pozwolenia, do którego zastosowanie ma art. 48 Prawa budowlanego. Dlatego postanowieniem z 6 maja 2016 r. organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia do 31 sierpnia 2016 r. stosownych dokumentów w celu zatwierdzenia projektu budowlanego. W dniu 16 sierpnia 2016 r. inwestor przedłożył 4 egzemplarze projektu budowlanego sporządzonego przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zaświadczenie o zgodności inwestycji z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy L. M.. Spełnione zatem zostały warunki niezbędne do zalegalizowania wybudowanego obiektu budowlanego. W związku z powyższym, została nałożona opłata legalizacyjna. A. K. wniósł odwołanie od ww. postanowienia. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 28 kwietnia 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 123 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestor wykonał zupełnie inny obiekt budowlany niż obejmowało dokonane w dniu 8 czerwca 2007 r. oraz przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu zgłoszenie. Organ odwoławczy podniósł, że z dniem 1 stycznia 2017 r. wprowadzone zostały zmiany w zakresie procedur dotyczących prowadzenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane. Cytując przepis intertemporalny z art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) wyraził pogląd, że w niniejszej sprawie należy zastosować przepisy dotyczące legalizacji w brzmieniu po wspomnianej nowelizacji. Badanie możliwości legalizacyjnych przeprowadza się w oparciu o zapisy art. 48 i art. 49b u.p.b., nawiązujące w swej treści do art. 29 i art. 30 u.p.b. W związku z powyższym MWINB w K. stanął na stanowisku, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 49b u.p.b. w zmienionym brzmieniu obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 u.p.b. w brzmieniu po nowelizacji. MWINB potwierdził prawidłowość dokonanej przez organ I instancji kwalifikacji obiektu budowlanego jako budynku gospodarczego. Bezsprzecznie za uznaniem przedmiotowego obiektu za budynek gospodarczy przemawia sposób jego wykorzystania - z akt postępowania wynika, iż przechowywane są w nim głównie urządzenia związane z produkcją rolną (traktor i maszyny rolnicze), a także składowane jest drewno. Przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na działce nr [...] leżącej we wsi L. M.. Ogólnodostępne zdjęcia lotnicze zamieszczone w serwisie internetowym Geoportal (http://mapy.geoportal.gov.pl) wskazują, że w/w działka oraz sąsiadujące z nią działki użytkowane są głównie rolniczo (grunty orne, łąki). Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka nr [...] w L. M. stanowi własność A. K.. Ponadto księga ta obejmuje inne działki należące do A. K. o łącznej powierzchni 5,39 ha i które również w znaczącej części użytkowane są rolniczo (Geoportal). Jak wynika z załączonego do protokołu kontroli z 10 lutego 2014 r. szkicu sytuacyjnego na działce nr [...] w L. M. oprócz przedmiotu niniejszej sprawy - obiektu gospodarczego znajduje się ponadto budynek mieszkalny. Natomiast w przedłożonej przez inwestora dokumentacji projektowej zatytułowanej cyt.: "Opracowanie zawiera inwentaryzacją obiektu na działce nr [...] w L. " w/w budynek mieszkalny opisany został jako cyt.: "budynek mieszkalno - inwentarski". Ponadto w zaświadczeniu Urzędu Gminy w L. M. z 27 maja 2016 r. dotyczącym uznania za zgodną z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego lokalizację przedmiotowego budynku gospodarczego zapisano m.in. cyt.: " wskazany budynek znajduje się w obszarze oznaczanym symbolem B94 MU(1a, 3b, 3c, 5c, 6c, 6g) w MPZP. Teren o symbolu MU to tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zagrodowej oraz usług niepublicznych. W związku z powyższym organ odwoławczy powziął wątpliwości co do przyjęcia przez PINB trybu legalizacji w oparciu o art. 48 u.p.b., bowiem w przypadku wykazania przez organ I instancji, że w/w działka nr [...] w L. M. stanowi działkę siedliskową, a wybudowany obiekt gospodarczy o powierzchni mniejszej od 35m2 (związany niewątpliwie z produkcją rolną) jest uzupełnieniem zabudowy zagrodowej działki siedliskowej to na gruncie obecnie obowiązujących przepisów u.p.b. postępowanie prowadzone w trybie art. 48 u.p.b. staje się bezprzedmiotowe i winno zostać umorzone. W przeciwnym razie (działka nr [...] w L. M. nie jest działką siedliskową) na mocy nowelizacji u.p.b. budowa przedmiotowego obiektu wymagając zgłoszenia do właściwego organu architektoniczno-budowlanego (zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b.) stanowić będzie samowolę budowlaną dającą podstawą do prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o art. 49b u.p.b. Organ II instancji zalecił, by przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ I instancji ustalił, czy A. K. prowadzi gospodarstwo rolne i czy działka nr [...] w L. M. jest działką siedliskową, a obiekty budowlane na niej zlokalizowane stanowią zabudowę zagrodową służącą realizacji produkcji rolnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wnieśli A. J. i M. J. wskazując, że organ I instancji słusznie nałożył na inwestora opłatę legalizacyjną, albowiem wybudowany budynek stanowił samowolę gospodarczą. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017 r. poz. 1396) - zwanej dalej p.p.s.a. - sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie. Na wstępie należy podnieść, że po myśli art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z treścią art. 134 §1 przywołanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z brzmienia art. 145 §1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy też procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym kontekście sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie z przyczyn które zostały w niej podniesione, lecz z powodów, które sąd wziął pod uwagę z urzędu, nie będąc związanym zarzutami skargi (art. 134 §1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności wykazała bowiem, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa, które miało wpływ na wynik sprawy, a w rezultacie nie może ono pozostać w obrocie prawnym. Na wstępie wymaga przypomnienia, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. prowadził postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w postaci obiektu budowalnego o wymiarach zewnętrznych 4,45x7,15m o powierzchni 32 m2 wybudowanego na działce nr [...] w L. w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do regulacji prawnych obowiązujących w dacie budowy obiektu, jak również w dacie wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wymagały wolno stojące parterowe budynki gospodarcze, wiaty i altany oraz przydomowe oranżerie (ogrody zimowe) o powierzchni zabudowy do 25 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie mogła przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane). Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy budowa taka wymagała natomiast dokonania zgłoszenia. W świetle powyższego, organ I instancji doszedł do wniosku, że zrealizowanie obiektu budowalnego o podanych wyżej wymiarach, obligowało inwestora do uzyskania pozwolenia na budowę. W dniu 28 czerwca 2015 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo budowlane wprowadzona ustawa z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), która nadała nowe brzmienie art. 29 ust. 1 pkt 2 stanowiąc, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych w tym garaży, altan oraz przydomowych ganków i oranżerii (ogrodów zimowych) o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki. Art. 6 ust. 1 tej ustawy, nakazywał jednak, aby do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia jej wejścia w życie decyzją ostateczną stosować przepisy dotychczasowe. Z tego względu w niniejszej sprawie, w której postępowanie zostało wszczęte w 2014 r. miały zastosowanie przepisy sprzed wskazanej nowelizacji. W ocenie sądu, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylając postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia opłaty legalizacyjnej dokonał błędnej wykładni przepisów kolejnej ustawy nowelizującej, stwierdzając, że do kwalifikacji przedmiotowego obiektu mają zastosowanie przepisy art. 29 i art. 30 ustawy prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym po dniu 1 stycznia 2017 r. stosownie do zmian wprowadzonych ustawą z 16 grudnia 2016 r., o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255). W myśl normy intertemporalnej, zawartej w art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r. poz. 2255), w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5 (ustawa Prawo budowlane), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Jest poza sporem, że przed dniem 1 stycznia 2017 r. postępowanie nie zostało zakończone. Należy jednak zwrócić uwagę, że powyższy przepis odnosi się wyłącznie do nowej treści art. 48 i 49b, nakazując ich stosowanie i nieuprawniony jest wniosek, że obejmuje również zakres kwalifikacji obiektów na mocy art. 29 i art. 30 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu po nowelizacji. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie wskazuje się, że naruszenia ustawy Prawo budowlane powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydawania decyzji. Istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków (por. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK [...] oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS [...], dostępne na stronie internetowej: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy więc odróżnić dokonywanie kwalifikacji samowoli budowalnej od usuwania jej skutków. W ocenie sądu, nie można uznać, aby zacytowany wyżej przepis intertemporalny zawarty w art. 26 ust. 2 ustawy z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia przedsiębiorców uprawniał organy nadzoru budowlanego prowadzące już postępowania legalizacyjne w trybie art. 48 czy 49b ustawy Prawo budowlane do ponownej weryfikacji robót budowalnych w kontekście katalogu zawartego w art. 29 i 30 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. Ponownie prowadząc postępowanie organ II instancji będzie obowiązany uwzględnić wykładnię prawa przyjętą przez sąd. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę [...]zł, uiszczoną tytułem wpisu od skargi.