VI SA/Wa 795/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2017 r. sprawy ze skargi P. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę . Uzasadnienie . Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 z póżn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania P. Ż.utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2013 r. odmawiającą wydania zezwolenia na zajęcie fragmentu pasa drogowego drogi powiatowej [...] rej. [...] w terminie od dnia [...].07.2013 r. do dnia [...].06.2014 r. w celu funkcjonowania w nim kiosku handlowego o pow. [...] m2, W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało przebieg postępowania w sprawie i przytoczyło treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Wyjaśniło, że pas drogowy [...] w rej. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1940 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2770 pojazdów na godzinę. W ocenie organu przy takim natężeniu i koncentracji ruchu drogowego na ww. skrzyżowaniu dużą uwagę należy poświęcić kwestiom bezpieczeństwa i podporządkowaniu infrastruktury drogowej, tak by w maksymalnie dużym stopniu koncentrowała się na uczestnikach ruchu drogowego oraz zapewniała ochronę pieszym. W tym kontekście usytuowanie kiosku handlowego w odległości 2 m od krawędzi jezdni oraz tuż przy przejściu dla nie spełnia ww. wymogu i generuje potencjalne zagrożenie dla ruchu drogowego na ww. skrzyżowaniu zarówno dla pieszych jak i kierujących pojazdami. Kolegium podkreśliło, że usytuowanie wejścia do kiosku tuż przy przejściu dla pieszych będzie powodować zakłócenia w poruszania się przechodniów i tym samym zmniejszenie ich koncentracji, co negatywnie wpłynie na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Ponadto handlowy charakter kiosku może powodować obniżenie uwagi pieszych, co jest potencjalnie niebezpieczne. Organ zauważył, że na kiosku handlowym umieszczone są informacje wskazujące na charakter sprzedawanych towarów. Ww. informacje o ofercie pełnią analogiczną rolę jak reklamy. Pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego zachodzi zatem podobieństwo do problematyki umieszczania reklam w pasie drogowym. W tym kontekście lokalizowanie w pasie drogowym kiosków z handlowych z umieszczonymi na nim napisami lub i znakami graficznymi w sposób oczywisty nie sprzyja bezpieczeństwu ruchu drogowego. Udzielenie więc zezwolenia na zajęcie pasa drogowego przez zlokalizowanie w nim kiosku handlowego będzie zderzało się z interesem publicznym. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wskazywana lokalizacja kiosku handlowego w pasie drogowym drogi powiatowej [...] rej. [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego na ww. skrzyżowaniu, co uzasadnia odmowę wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Z. wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...] w całości, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia: - art. 80 kpa - poprzez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne stwierdzenie, w oparciu o hipotetyczne założenia, że kiosk handlowy, który był przedmiotem wniosku o udzielenie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego generuje zagrożenie dla ruchu drogowego, podczas gdy w okresie, kiedy znajdował się on w pasie drogowym nie doszło do żadnego wypadku, który byłby spowodowany przez przedmiotowy kiosk, - art 10 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez brak poinformowania skarżącego o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i nie wyjaśnienia przez organ przyczyn, dla których tego nie uczynił, a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. W uzasadnieniu skargi skarżący za absurdalny uznał argument organu przemawiający przeciwko lokalizacji przedmiotowego kiosku. Jego zdaniem SKO w [...] wydało decyzję wadliwą procesowo, nie popartą żadnymi wiarygodnymi dowodami, że kiosk z [...] stanowi zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Ocena organu nie opiera się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, ale stanowi wynik szeregu hipotetycznych rozważań, które doprowadziły do błędnych i nieakceptowanych wniosków. Powyższe przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji SKO. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych zabrania się umieszczania w pasie drogowym m.in. urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca, w drodze wyjątku, przewidział w art. 39 ust. 3 cyt. ustawy, że w szczególnie uzasadnionych wypadkach lokalizowanie w pasie drogowym wspomnianych urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Art. 39 ust. 3 ustawy nie zawiera definicji szczególnie uzasadnionego przypadku. Tym samym ocena organu administracji, czy taki szczególny przypadek zachodzi, sprowadza się do stwierdzenia, że wnioskowana lokalizacja uzasadnia odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Co do zasady wydanie zezwolenia musi być uzależnione od tego, czy zarządca drogi bez szkody dla wykonywania zadań może wyłączyć fragment pasa drogowego dla innych celów niż związane z potrzebami dróg. Jak stanowi art. 40 ust. 1 omawianej ustawy, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. W myśl art. 40 ust. 2 pkt 3 cyt. ustawy, zezwolenie takie dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Decyzja administracyjna wydawana w trybie art. 40 ust. 1 w zw. z art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy, co nie oznacza jednak, że może być dowolna. Należy w tym miejscu zauważyć, że przepis art. 39 ust. 3 ustawy zaostrzył uznaniowe przypadki wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego do szczególnie uzasadnionych wypadków z punktu widzenia ochrony dóbr wskazanych w art. 39 ust. 1 ustawy. Korzystanie z uznania administracyjnego oznacza, że organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia. Kontrola decyzji uznaniowej przez sąd administracyjny polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy. Sąd administracyjny kontroluje, czy w toku postępowania administracyjnego podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano zatem wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. Wymaga podkreślenia, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ natomiast każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym, przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Dla porządku wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W rozpoznawanej sprawie organ wyjaśnił skarżącemu, że odmowa wydania zezwolenia była podyktowana kwestiami bezpieczeństwa bowiem [...] w rej. [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 1940 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym 2770 pojazdów na godzinę. Przy takim natężeniu ruchu drogowego usytuowanie kiosku handlowego tuż przy przejściu dla pieszych rzeczywiście generuje potencjalne zagrożenie zarówno dla pieszych jak i kierujących pojazdami. Wbrew przekonaniu skarżącego, kwestie związane z zapewnieniem bezpieczeństwa ruchu drogowego uprawniają zarządcę drogi do odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Jak trafnie zauważył organ, zarządca drogi nie może być ograniczany w uprawnieniach zarządzania drogami i pasami drogowymi, jeżeli ograniczenia takie nie są warunkowane przepisami prawa, a wynikają z wniosku strony który może być rozpatrzony pozytywnie tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Usytuowanie kiosku handlowego w rejonie dużego skrzyżowania, w bezpośredniej bliskości przejść dla pieszych niewątpliwie spowoduje wygenerowanie dodatkowego ruchu pieszych, co potencjalnie stanowi wzrost zagrożenia dla wszystkich uczestników ruchu drogowego. Należy podkreślić, że w sprawie dotyczącej zezwolenia w zakresie umieszczenia obiektu handlowego w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest zawsze dokonywanie ponownych ustaleń, przy uwzględnieniu aktualnych uwarunkowań, czy odstępstwo od zasady przewidzianej przez ustawodawcę co do sposobu wykorzystywania pasa drogowego jest nadal uzasadnione. Chodzi tu przede wszystkim o ocenę istnienia zagrożeń uznanych przez ustawodawcę za istotne - w przypadku zajęcia pasa drogowego pod obiekty handlowe ustalenie, że zajęcie pasa drogowego na omawiane cele nie zagrozi stanowi technicznemu drogi i bezpieczeństwu ruchu drogowego. Raz udzielone zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w określonym czasie co do zasady nie tworzy po stronie zainteresowanego żadnych praw nabytych, na które można byłoby powoływać się przy składaniu wniosku o kolejne zezwolenie. Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 3 kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu i brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności brak pouczenia o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów jeszcze przed wydaniem decyzji, wyjaśnić należy, że to uchybienie procesowe nie miało w niniejszej sprawie wpływu na treść rozstrzygnięcia. Skład orzekający w niniejszej sprawie opowiada się za taką linią orzecznictwa, która naruszenia art. 10 k.p.a. nie traktuje w sposób automatyczny, upatrując w nim bezwzględnego uchybienia zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu. Dopiero wykazanie przez stronę, że brak możliwości zajęcia stanowiska oraz złożenia ewentualnych wniosków dowodowych, uniemożliwił podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, mogącej mieć przy tym wpływ na wynik sprawy, daje podstawę do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy, organ II instancji nie przeprowadzał dodatkowego postępowania i oparł swoje rozstrzygnięcie na materiale dotychczas zgromadzonym, który w całości skarżącemu był znany. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 80 kpa, organ szczegółowo wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia, wyczerpująco dając temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konsekwencji Sąd stwierdza, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Sąd nie stwierdził więc naruszenia przez organy orzekające w sprawie podnoszonych przez skarżącego przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.